I OSK 823/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2611/02 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt 4/II SA/Po 2611/02 oddalił skargę G. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 i art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 88, poz. 400 ze zm.) zwolnił G. M. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż uwzględnił złożony przez nią raport z dnia 13 sierpnia 2002 r. o zwolnienie ze służby. W odwołaniu od tej decyzji G. M. wniosła ojej anulowanie. Podniosła, iż raport złożyła pod przymusem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], który groził skierowaniem jej na komisję dyscyplinarną. Jako świadków tego zdarzenia wskazała Naczelnika Wydziału Finansów KW PSP w Poznaniu – E. S. i Zastępcę Naczelnika Wydziału Finansów KW PSP w Poznaniu W. K. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca złożyła raport o zwolnienie ze służby na własną prośbę po rozmowie z Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej w [...], który poinformował ją o nieprawidłowościach w prowadzonej dokumentacji finansowej Komendy stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Starostwa Powiatowego w [...] i grożących jej w myśl obowiązujących przepisów konsekwencjach dyscyplinarnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 77 § 1 kpa oraz naruszenie jej interesu prawnego poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych stanowiących przyczynę zwolnienia jej ze służby. Podniosła, iż nie przedstawiono jej protokołu z dokonanej kontroli i nie wskazano jakich uchybień się dopuściła. Zarzucono jej jedynie brak prowadzenia tzw. syntetyki tj. księgi głównej. Wyjaśniła, iż było to spowodowane brakiem stosownego programu komputerowego, który miał być przez Komendanta Komendy Powiatowej PSP w [...] zakupiony. Nie przesłuchano także w charakterze świadków E. S. i W. K. Ponadto, skarżąca wskazała, że oświadczenie woli dotyczące prośby o zwolnienie ze służby złożyła pod wpływem błędu co do faktu, że zarzucane jej uchybienia mogą spowodować wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, gdy w rzeczywistości zagrożenie takie nie istniało. Wielkopolski Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając powyższą skargę, działając zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), stwierdził, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W dniu 13 sierpnia 2002 r. Komendant Powiatowy PSP w [...] w obecności Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej PSP w Poznaniu E. S. i Z-cy Naczelnika tego Wydziału W. K. poinformował G. M. o nieprawidłowościach w prowadzonej przez nią dokumentacji finansowej ujawnionych podczas kontroli finansowej przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...] i o grożącej jej w związku z tym odpowiedzialności dyscyplinarnej za niezgodne z prawem wykonywanie obowiązków służbowych i naruszenie dyscypliny budżetowej. Po tej rozmowie skarżąca złożyła raport o zwolnienie jej ze służby z dniem 2 września 2002 r. Ustalenia te potwierdziły E. S. i W. K. Komendant Powiatowy PSP w [...] w uwzględnieniu tej prośby decyzją z dnia [...] zwolnił skarżącą ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1230 ze zm.), strażaka zwalnia się ze służby w przypadku zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia - w terminie do 3 miesięcy. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, iż powyższy raport złożyła pod wpływem groźby Komendanta Powiatowego PSP w [...] powołując się na świadków rozmowy. Z przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, w szczególności z notatek z dnia 23 września 2002 r. i 24 września 2002 r. sporządzonych przez E. S., jak i W. K. wynikało, że skarżącą poinformowano o grożącej jej odpowiedzialności dyscyplinarnej. W notatkach tych nie było informacji, aby Komendant Powiatowy PSP w [...] kierował pod adresem skarżącej groźbę. Wielkopolski Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby informacja o możliwości wszczęcia wobec niej postępowania dyscyplinarnego miała znamiona groźby bezprawnej. Nie wskazała żadnych innych dowodów, a z dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, aby ktokolwiek zmuszał ją do napisania przedmiotowego raportu o zwolnienie. Do skarżącej należał zatem wybór, czy złożyć ten raport, czy też poddać się ewentualnemu postępowaniu dyscyplinarnemu. Sąd zwrócił również uwagę, że w odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] G. M. powoływała się na działanie pod wpływem groźby, natomiast w skardze wskazywała na działanie pod wpływem błędu co do faktu, że zarzucane jej uchybienia mogą spowodować wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie Ppsa), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła G. M., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 87 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej k.c), oraz brak zastosowania art. 84 k.c. i art. 115 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230), 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięciu dowodów wskazujących na bezprawne działanie Komendanta Powiatowego PSP wobec skarżącej, dowodów wskazujących na fakt, iż skarżąca została wprowadzona w błąd co do tego, że wyniki przeprowadzonej kontroli mogą stanowić podstawę do wszczęcia wobec niej postępowania dyscyplinarnego oraz braku przesłuchania w charakterze świadków E. S. i W. K. na okoliczność rozmowy przeprowadzonej przez Komendanta Powiatowego PSP w [...] ze skarżącą. Wskazując na powyższe podstawy wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wielkopolskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...], nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w innym składzie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 87 k.c, bowiem nie uwzględnił, iż bezprawność groźby, w myśl powołanego przepisu, może polegać na sprzecznym z prawem działaniu grożącego. W konsekwencji, Sąd nie zbadał, czy działanie Komendanta Powiatowego PSP polegające na poinformowaniu skarżącej o grożącej jej odpowiedzialności dyscyplinarnej było zgodne z prawem, czy też nie. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie Sąd nie rozważył, czy skarżąca nie działała pod wpływem błędu co do faktu, że może być wobec niej wszczęte postępowanie dyscyplinarne, a zatem, że miał tu zastosowanie art. 84 § 1 k.c. Jednocześnie, powołując się na art. 115 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażak odpowiada dyscyplinarnie za zawinione, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych oraz za czyny sprzeczne ze złożonym ślubowaniem, skarżąca podniosła, iż Sąd nie zbadał, czy istniały przesłanki wszczęcia wobec niej postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji nie zbadanie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. W szczególności, skarżąca zarzuciła Sądowi pominięcie dowodów wskazujących na bezprawne działanie Komendanta Powiatowego wobec skarżącej oraz brak przesłuchania w charakterze świadków E. S. i W. K. na okoliczność treści rozmowy przeprowadzonej przez Komendanta Powiatowego ze skarżącą. Sąd błędnie przyjął, że skarżąca nie wykazała, by informacja o możliwości wszczęcia wobec niej postępowania dyscyplinarnego miała znamiona groźby, jak wskazuje bowiem materiał dowodowy, Komendant poinformował skarżącą o "konsekwencjach dyscyplinarnych (...) za naruszenie dyscypliny budżetowej", czy też o "odpowiedzialności dyscyplinarnej". Z akt sprawy, zdaniem skarżącej, wynika również, że Starostwo Powiatowe nie było władne przeprowadzić kontroli, o której mowa w skardze, gdyż Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej jest państwową jednostką budżetową i podlega Wojewodzie, a nie Starostwu Powiatowemu. Zatem kontrola przeprowadzona była niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca zarzuciła także, że Sąd nie uwzględnił kwestii, iż pomiędzy nią a Komendantem istniał spór dotyczący wypłaty należnych jej wynagrodzeń, co zdaniem skarżącej miało istotne znaczenie dla sprawy. Brak jest ponadto podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia, że ustalenia kontroli wskazywały na naruszenie przez skarżącą dyscypliny budżetowej w rozumieniu art. 138 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014), bądź, że skarżąca naruszyła obowiązki służbowe. Kontrola wskazała bowiem jedynie na nieprawidłowości w dokumentacji księgowej, które Starostwo Powiatowe nakazało usunąć. Nieprawidłowości te nie były jednak zawinione przez Skarżącą, a wynikały z niewywiązania się jej przełożonych z obietnicy zakupu niezbędnego wyposażenia komputerowego. Skoro zatem nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia obowiązków służbowych, nie było również podstaw do wszczęcia wobec niej postępowania dyscyplinarnego. Sąd nie uwzględnił również treści notatki służbowej skarżącej z dnia 14 września 2002 r., w której stwierdza ona: "Komendant Powiatowy PSP w [...] S. K. postawił mi ultimatum, albo napiszę raport o zwolnienie ze służby w PSP (...), albo będę skierowana na komisję dyscyplinarną z powodu uchybień w czasie przeprowadzonej kontroli przez Starostwo Powiatowe", co w ocenie skarżącej jednoznacznie wskazuje, iż została ona postawiona w sytuacji przymusowej. Za powyższym przemawia dodatkowo fakt, że Komendant nie wykazał, aby przebieg tej rozmowy był odmienny. Sąd natomiast nie zbadał kwestii przebiegu tej rozmowy, w szczególności nie przesłuchał na tę okoliczność wnioskowanych przez skarżącą świadków. Skarżąca zarzuciła również, że Sąd nie zbadał rozbieżności pomiędzy informacjami, jakie otrzymała ona od Komendanta na temat przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe kontroli, a faktycznym wynikiem tej kontroli. Komendant poinformował ją o nieprawidłowościach w prowadzonych księgach rachunkowych, natomiast z pisma Starosty Powiatowego wynika, że kontrola zakończyła się wyznaczeniem terminu na poprawienie dokumentacji księgowej. Skarżąca podniosła również, iż nie widziała protokołu kontroli, nie mogła zatem wiedzieć jaki był jej rezultat. W konsekwencji, jej raport o zwolnienie ze służby mógł być obarczony wadą oświadczenia woli polegającą na działaniu pod wpływem błędu. Sąd nie uwzględnił jej wniosku dowodowego w postaci zeznań świadków E. S. i W. K. na okoliczność treści rozmowy przeprowadzonej przez Komendanta Powiatowego ze skarżącą. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, iż jej autor pomija treść notatki służbowej z dnia 9 sierpnia 2002 r. sporządzonej przez podinspektor K. G., z której wynika, że kontrola wykazała brak prowadzenia odpowiedniej ewidencji i urządzeń księgowych. Natomiast treść pisma Starosty Powiatowego z dnia 14 sierpnia 2002 r. nie świadczy o tym, że odstąpiono od kontroli do chwili sporządzenia dokumentacji księgowej zgodnie z wymogami, wyznaczając termin realizacji zadania. Skarżąca świadomie nie realizowała zadań, które wynikały z zakresu jej czynności i przepisów prawa (wskazanych w odpowiedzi na skargę do WSA). Przekonanie skarżącej o tym, że obiektywne zagrożenie wszczęciem przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego nie istniało było bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uprawnień Starostwa Powiatowego do przeprowadzenia kontroli finansowej w Komendzie Powiatowej PSP w [...] wyjaśnił, iż zgodnie z art. 19a ustawy o PSP, koszty finansowania Państwowej Straży Pożarnej na obszarze powiatu są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa. Stosownie do art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiatowe służby, inspekcje i straże są dochodami powiatu. W związku z tym starostwa powiatowe są upoważnione do przeprowadzania kontroli finansowej w komendach powiatowych PSP na podstawie art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 28b i art. 127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznanej sprawie należy na wstępie zauważyć, że pełnomocnik skarżącej nie powołał art. 174 Ppsa, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w tym przepisie. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Nie są trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Istotą sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podjęcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, stosownie do art. 106 § 3 Ppsa może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony uzupełniający dowód tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków E. S. i W. K. na okoliczność treści rozmowy przeprowadzonej przez Komendanta Powiatowego PSP w [...] ze skarżącą. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy kontroli wskazanej decyzji nie pominął dowodów zgromadzonych przez organy orzekające w tej sprawie na okoliczność złożonego przez skarżącą raportu o zwolnienie ze służby. Nie dopuścił się zatem naruszenia zasady prawdy materialnej poprzez niedokładne wyjaśnienie ocenianego, w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stanu faktycznego sprawy i prawidłowo uznał, iż w tej sprawie przesłanki z art. 87 kodeksu cywilnego nie wystąpiły. Poinformowanie skarżącej o nieprawidłowościach w prowadzonej przez nią dokumentacji stwierdzonych podczas kontroli przedstawicieli Starostwa Powiatowego w [...] i o grożącej jej w związku z tym odpowiedzialności dyscyplinarnej stanowi ostrzeżenie a nie groźbę (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 1983 r. IPR 106/82, OSN 1983 Nr 9, poz. 137) W świetle art. 134 § 1 Ppsa Sąd I instancji nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną do badania zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Jak wyżej wskazano Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili jej podjęcia. W związku z tym nie jest uprawniony do rozpatrywania, w związku z wnoszoną skargą okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W odwołaniu od decyzji o zwolnieniu ze służby skarżąca podniosła, iż raport o zwolnienie złożyła pod przymusem Komendanta Powiatowego PSP przy groźbie skierowania jej na komisję dyscyplinarną. Ten zarzut został rozpoznany przez organ odwoławczy, który zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Natomiast w skardze do Sądu skarżąca dodatkowo podniosła, że jej raport o zwolnienie ze służby został złożony pod wpływem błędu co do faktu, iż zarzucane jej rzekomo uchybienia mogły powodować wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Skoro kwestia błędu nie była przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu odwoławczym, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji słusznie skoncentrował się jedynie na ocenie, czy istniały podstawy do uznania, że skarżąca działała pod wpływem groźby. Kwestia, czy skarżąca działała pod wpływem błędu pozostawała poza granicami sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Nie mogła ona zatem stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących błędnej wykładni art. 87 k.c. i nie zastosowania art. 84 k.c, wskazać należy, iż okoliczności towarzyszące złożeniu oświadczenia woli są elementami stanu faktycznego, których nieuwzględnienie przez Sąd może być podnoszone jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa. Jako niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 115 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230). Przepis ten dotyczy bowiem postępowania dyscyplinarnego i nie miał zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest zwolnienie ze służby na własną prośbę. Podstawą materialnoprawną decyzji stanowił bowiem przepis art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy i Państwowej Straży Pożarnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.