II SA/Wr 2009/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Asesor WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i E. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na powiększenie otworu okiennego i montażu nowej witryny w zakładzie gastronomicznym w L. przy ul. N. M. P. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 10 zł( słownie: dziesięć złotych), tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sygn. akt IISA/Wr 2009/02 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta L. wydał pozwolenie na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla A s.c. D. i D. L. dla inwestycji polegającej na powiększeniu otworu okiennego oraz montażu nowej witryny w zakładzie gastronomicznym w budynku przy ul. N.M. P. [...] w L . Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i U. M . Odwołujący podkreślają, że z chwilą reorganizacji B, właściciel nowej placówki A przeniósł całą działalność produkcyjno-handlową z dotychczasowych pomieszczeń do nowych, znajdujących się bezpośrednio pod ich mieszkaniem. W efekcie tego bardzo pogorszyły się warunki mieszkaniowe, głównie poprzez hałas dochodzący z agregatów mieszających ciasto, zapachy wydostające się z lokalu gastronomicznego. Właściciel pomimo deklaracji likwidacji uciążliwości nie wyeliminował ich dotychczas. Dlatego też powiększenie otworu okiennego bezpośrednio pod mieszkaniem odwołujących będzie dla nich dodatkową uciążliwością. Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane, stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), wyłącznie temu kto : a) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, b) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W badanej sprawie zamierzenie polegające na powiększeniu otworu okiennego oraz montażu nowej witryny w istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zatem zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja ta nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor, zadaniem organu II instancji, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładając umowę najmu lokalu użytkowego z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną i cukiernictwo, zawartą pomiędzy inwestorem a zarządcą budynku - ZGM, posiadającym przeważającą wielkość udziałów w prawie do dysponowania nieruchomością (ok. 75%). Inwestor przedłożył dodatkowo zgodę zarządcy budynku na wnioskowany zakres robót, co jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sygn. akt IISA/Wr 2009/02 2 Organ odwoławczy stwierdził również, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty. W kwestii zarzutów zgłoszonych na uciążliwości zakładu cukierniczego organ wskazał, że nie dotyczą one zagadnień objętych mniejszym postępowaniem. Wnioskodawca wyraźnie sformułował swoje oczekiwania domagając się pozwolenia na dokonanie zmian w elewacji partem budynku. Organ jest związany zakresem żądania i nie może orzekać ponad treść wniosku, co oznacza, że nie może dowolnie określać przedmiotu postępowania, przyjmując że strona w istocie domaga się wydania orzeczenia w innej sprawie, tj. w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Po przeanalizowaniu sprawy uznano, że zakres projektowanych zmian polegających na powiększeniu otworów okiennych w elewacji budynku, nie spowoduje negatywnych skutków dla odwołujących. Zarzuty stron dotyczące uciążliwości jakie powoduje działalność istniejącego zakładu usługowego mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed innymi organami i jednostkami organizacyjnymi, np. z zakresu ochrony środowiska, inspekcji pracy, inspekcji budowlanej, inspekcji sanitarnej itp. Od powyższej decyzji U. i E. M. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego, a mianowicie "...nie można czynić ze swojego prawa użytku , który by był sprzeczny z zasadami współżycia społecznego", w wyniku czego ograniczona jest możliwość korzystania z prawa własności do mieszkania własnościowego oraz nastąpiło pogorszenie standardu zamieszkiwania, co obniża wartość rynkową nieruchomości. Skarżący uważają, że popełniono błąd wyrażając zgodę na produkcję gastronomiczną w spornym lokalu użytkowym, gdyż produkcja ta ogranicza prawa skarżących do korzystania z własnego mieszkania. W tych warunkach organy nie powinny wydawać decyzji dotyczących powiększenia okna, witryny sklepowej, czy też wybudowania drzwi wejściowych bezpośrednio pod balkonem skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż argumenty stron zawarte w skardze były analizowane w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego. Zarzuty te dotyczą w istocie innej materii niż ta, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, dotyczą bowiem działalności produkcyjnej zakładu gastronomicznego lub zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania pomieszczeń tego zakładu, a nie zmiany elewacji budynku. W tych okolicznościach Wojewoda D. podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sygn. akt IISA/Wr 2009/02 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i zgodności z normami prawa procesowego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt administracyjnych sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych przyczyn, niż te które podnoszą skarżący w skardze. Przede wszystkim wskazać należy na całkowicie błędny pogląd skarżących, iż w postępowaniu przed organami administracji publicznej zastosowanie ma art. 5 Kodeksu cywilnego, mówiący o zasadach współżycia społecznego. Katalog zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawarty został w przepisach od art. 6 do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i wśród zasad tam wymienionych nie znajduje się zasada współżycia społecznego. W postępowaniu administracyjnym oprócz zasad ogólnych uregulowanych w art. 6 - 16 k.p.a. obowiązują zasady prawa wypływające z Konstytucji, zasady prawa przyjęte w prawie europejskim oraz zasady prawa wypracowane w doktrynie prawa, stanowiące uogólnienie rozwiązań prawnych. W postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw prawnych do stosowania zasad prawa przyjętych w prawie cywilnym, w tym zasady wyrażonej w art. 5 KC wytyczającej granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa. W wyroku z dnia 22.09.1983 r., sygn. SA/Wr 367/83( ONSA 1983, Nr 2, poz. 75) NSA przyjął, że ze względu na swą przynależność do systemu prawa cywilnego klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego (art. 5 KC) nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami Sygn. akt IISA/Wr 2009/02 4 prawa administracyjnego bądź finansowego, w których nie występuje jej odpowiednik. Zatem zasady współżycia społecznego mogą być w postępowaniu administracyjnym uwzględnione tylko wówczas, gdy odsyłają do nich szczególne przepisy prawa. W niniejszej sprawie taka okoliczność jednakże nie zachodzi. Zgodzić się trzeba natomiast z Wojewodą D., iż zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego lub jego zintensyfikowanie użytkowania, które stanowią określone uciążliwości w korzystaniu z własnościowego lokalu mieszkalnego skarżących, nie może stanowić podstaw do rozważań w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę związaną z powiększeniem otworu okiennego i montażu nowej witryny. Wskazać należy, że naruszenie prawa przez organy orzekające w niniejszej sprawie polega na przyjęciu, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Inwestor do wniosku o powiększenie otworów okiennych przedłożył projekt budowlany, w którym znajduje się : 1) uchwała Nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. N.M.P. [...] w L. z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania części produkcyjnej zakładu gastronomicznego oraz wykonania wejścia do uzyskanego w ten sposób lokalu, 2) zgoda zastępcy kierownika Oddziału Gospodarki Mieszkaniowej Nr [...] na wykonanie ww. prac budowlanych. W akta sprawy włączona jest również umowa Nr [...] z dnia [...]r. o najem spornego lokalu użytkowego zawarta pomiędzy ZGM w L. a inwestorem. W ocenie Sądu, z wymienionych dokumentów nie wynika prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonanie prac budowlanych polegające na powiększeniu otworu okiennego i wstawieniu nowej witryny należy do czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. Nr 80. poz. 903 ze zm.) do czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Przedłożona do projektu budowlanego uchwała Nr [...] z dnia [...]r. dotyczy zgody Wspólnoty ale na dokonanie prac innych niż te, które objęte są niniejszym postępowaniem. Sygn. akt IISA/Wr 2009/02 5 Nie stanowi również takiej zgody, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, znajdująca się w aktach sprawy kopia umowy najmu lokalu użytkowego zawarta z zarządcą nieruchomości wspólnej (ZGM), ani tym bardziej zgoda z-cy kierownika OGM nr [...] - komórki organizacyjnej Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w L. - na wykonanie zaproponowanych w projekcie prac budowlanych. Skoro, co wynika z powyższego, inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak było podstaw do wydania zakwestionowanych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę D. i D. L. prowadzącym działalność pod firmą A s.c. Wskazać przy tym należy, że skarżący E. M. na rozprawie przed Sądem podniósł, iż wykonane okno stanowi dodatkową wentylację lokalu. Najemca lokalu, zdaniem skarżącego, otwiera okno dla wentylacji pomieszczeń cukierni, ponieważ nie wybudował dodatkowej wentylacji mimo, że rozszerzył w tym lokalu działalność gospodarczą o produkcję na potrzeby cukierni. Skarżący jest osobą chorą, cierpi na astmę oskrzelową, poza licznymi lekami, które zażywa, misi wietrzyć często mieszkanie, czego nie da się pogodzić z produkcją gastronomiczną w obecnym rozmiarze. Rozpoznając ponownie sprawę organ architektoniczno-budowlany winien wyjaśnić powyższe uciążliwości w świetle art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200, zaś orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku w art. 152 tej ustawy.