VII SA/Wa 23/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędziowie ( NSA, As. WSA Bogusław Moraczewski, Mariola Kowalska, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala 7 VII SA/Wa 23/04 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. decyzją z dnia [...] października 2003r. na podstawie art. 155 i art. 105 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku M. R. odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek strony w dniu [...] października 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] października 2001r. M. R. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w [...]. z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 154 kpa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. nakazującej rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budynku na działce nr [...] w E. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...]. z dnia [...] września 1995r. Strona jako podstawę swych żądań wskazała, że uległy zmianie podstawy prawne, w oparciu, o które wydano wymienione decyzje, a w szczególności zmieniono miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2001r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania potwierdziła, że działka jest przeznaczona na siedlisko. Ponadto budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną w roku 1994 a więc w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r. W ocenie organu żądanie wnioskodawcy w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. oraz utrzymującej jej w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. nie może zostać spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 1997r. oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r., wobec czego powyższa decyzja podlega wykonaniu. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w dniu [...] kwietnia 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. stwierdziło ostatecznie nieważność w całości decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2001r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, gospodarczego i garażu, zbiornika bezodpływowego na ścieki i studni wierconej oraz przyłącza energetycznego. Ponadto, w świetle powyższego oraz w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzić należy, iż nie zachodzą przesłanki do wzruszenia wymienionej decyzji ostatecznej Wojewody [...] we wnioskowanym trybie art. 154 kpa, a podnoszone przez stronę argumenty dotyczące zmian podstawy prawnej, w oparciu, o którą wydano decyzję nakazującą rozbiórkę budynku, uznać należy za chybione i nie mające wpływu na istotę sprawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. R. wnosząc o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ błędnie ocenił stan prawny i nakazał rozbiórkę, gdyż na skutek Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2000r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyczyny na skutek, których nakazano rozbiórkę ustały. Ponadto Burmistrz Miasta P. wydał kolejną decyzję w dniu [...] lipca 2003r. potwierdzająca, iż w/w działka jest przeznaczona na cele utworzenia siedliska. Odwołujący podniósł, iż budynek został wybudowany w 1994 r. zgodnie ze sztuką budowlaną i powinny być zastosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r., które to przepisy umożliwiają doprowadzenie obiektu do legalizacji. Budynek spełnia wszystkie wymogi obecnie obowiązującego planu, jest zlokalizowany poza strefą ochronną jeziora, a inwestor posiada wymagany planem areał w terenie przyległym do przedmiotowej działki, który nadaje się do użytkowania rolniczego. Odwołujący podniósł, że w jego przypadku może mieć zastosowanie art. 39 prawa budowlanego z 1974 r., albowiem zgodnie z uchwałą składu 7 Sędziów Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001r. do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. i do którego przymusowa rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995r. na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane może mieć zastosowanie przepis art. 39 w/w ustawy z dnia 24 października 1974r. W myśl, bowiem przepisu art. 39 w/w ustawy, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co, do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 właściwy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. W ocenie skarżącego okoliczności wskazane w w/w przepisie zachodzą w przedmiotowym stanie faktycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. na podstawie art. 138 par 1 pkt 2 i art. 105 par 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. R. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego na wniosek strony w dniu 11 października 2001r. i w tej części umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. jest prawidłowa w części odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. Organ podniósł, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, co oznacza że wynikające z niego nakazy i zakazy, nie mogą być modyfikowane, zarówno wolą stron postępowania administracyjnego, jak i decyzjami organów administracji publicznej. W ocenie organu przepis art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. na podstawie którego orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego w przedmiotowej sprawie jest przepisem nie dającym organowi marginesu swobody decyzyjnej, co oznacza że w przypadku zaistnienia przesłanek w nim przewidzianych organ nie może brać pod uwagę innych względów. Z tych względów zaskarżona decyzja jest zasadna w części odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r., natomiast rozstrzygnięcie co do umorzenia postępowania wszczętego w dniu 11 października 2001r. na wniosek skarżącego należało uznać za wadliwe. Niedopuszczalne jest bowiem jednoczesne merytoryczne rozpoznanie sprawy, wyrażające się w odmowie uchylenia decyzji i umorzenie prowadzonego postępowania w tej sprawie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w . z dnia [...] października 2003r. Skarżący zaskarżonym decyzjom zarzucił: naruszenie prawa materialnego, w tym, w szczególności poprzez naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski oraz art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 par 3 i 155 kpa, mające istotny wpływ na wynika sprawy. Skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzące do wydania zaskarżonych decyzji dotknięte zostało wieloma błędami natury zarówno procesowej jak i materialno-prawnej. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie skarżącego, zaakceptował decyzję nie dostrzegając, ze wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego. Podniósł, że przepis art. 155 kpa ma zastosowanie także w przypadku, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję. Wyrok NSA dotyczący decyzji rozbiórkowej nie może stać na przeszkodzie uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. Ponadto skarżący podniósł, że w analogicznych sprawach zapadły decyzje uchylające nakaz rozbiórki. Tymczasem [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do stwierdzenia, że inne przypadki nie obligują organu administracji do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony, bowiem każda sprawa winna być rozpatrzona indywidualnie. Ponadto w ocenie skarżącego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w trybie art. 155 kpa nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem obowiązujące przepisy prawa stwarzają możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza orzecznictwo. W ocenie skarżącego z treści zaskarżonych decyzji wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy spełnione są przesłanki art. 155 kpa. Działanie takie narusza art. 7 i 77 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Decyzja organu pierwszej instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. została wydana w wyniku ponownego rozpoznania wniosku M. R. złożonego w dniu [...] października 2001r. We wniosku tym inwestor wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie art. 153 kpa i został on rozpatrzony poprzez wydanie decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji zaskarżonej w dwóch instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2003r. w sprawie IV SA 626/02 uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję pierwszej instancji wydaną na podstawie art. 154 kpa. W uzasadnieniu Sąd nakazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że decyzja o rozbiórce nie należy do decyzji o których mowa w art. 154 kpa, przepis ten odnosi się bowiem do decyzji na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast decyzja o nakazie rozbiórki z reguły rodzi określone prawa wynikające dla stron postępowania. Strona na którą nałożono obowiązek rozbiórki ma jednocześnie prawo do tego, że nakaz ten obowiązuje tylko w zakresie wykazanym w decyzji. Prawa z tej decyzji nabywają również właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością należącą do adresata decyzji. Stwierdzając, że dla decyzji rozbiórkowych przewidziany jest tryb określony w art. 155 kpa Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że organ orzekający był zobowiązany na podstawie art. 9 kpa poinformować stronę o trybie postępowania w którym może być załatwione jej żądanie. Organ pierwszej instancji będąc związanym wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, jak również jego oceną prawną rozpatrzył merytorycznie sprawę na podstawie art. 155 kpa, natomiast postępowanie wszczęte w dniu 11 października 2001r. na wniosek strony umorzył jako bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji zaskarżaną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego na wniosek strony w dniu 11 października 2001r. i w tej części umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niedopuszczalne jest jednoczesne merytoryczne rozpoznanie sprawy wyrażające się w odmowie uchylenia decyzji i umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie. Takiego rozwiązania nie przewiduje art. 155 kpa stanowiący podstawę pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. O ile należy się zgodzić z argumentacją organu odwoławczego, iż w przypadku rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w trybie art. 155 kpa i 105 kpa odmowa decyzji z dnia [...] października 2003r. zawiera sprzeczność to jednak z uzasadnienia tej decyzji wynika, że umorzenie postępowania odnosiło się do art. 154 kpa, którego przywoływanie przez stronę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione. Z tego względu sformułowanie decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2003r. zmierzająca do tego samego skutku tj. umorzenia postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego na wniosek strony w dniu 11 października 2002r. – należy uznać za naruszające art. 107 kpa. nie jest to jednak naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Organy obu instancji zmierzały bowiem do wykonania wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku a dnia 6 czerwca 2003r. Rozpoznając natomiast sprawę merytorycznie na podstawie art. 155 kpa organy obu instancji trafnie zastosowały prawo procesowe i materialne i odmówiły uchylenia decyzji rozbiórkowej. Przepis art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub zmienione przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Bezsporne jest, że przedmiotowy budynek został pobudowany pod rządami ustawy budowlanej z 1994 r. i zasadnie organ nadzoru budowlanego orzekł jego przymusową rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W odniesieniu do tego obiektu: budynku gospodarczo-socjalnego o charakterze letniskowym wyłączone było bowiem zalegalizowanie samowoli budowlanej. Budynek został wzniesiony na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę kubaturową, a przewidziany był do użytkowania rolniczego, o czym inwestor wiedział nabywając działkę aktem materialnym [...] grudnia 1990r. co wynika z zawartych w nim zapisów. Ponadto działka jest położona w strefie ochrony środowiska przyrodniczego jeziora L. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2000r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi P. i gminy P. wprowadzono strefę ochrony bezpośredniej jezior o szerokości 100m. Uchwała ta jednak nie wprowadza zmian w planie zagospodarowania terenu w obrębie geodezyjnym E., na którym usytuowane jest działka [...] której część położona jest w strefie ochronnej jeziora L., na której nadal obowiązuje zakaz wznoszenia budowli kubaturowych. Plan nie przewiduje nowej zabudowy w rozproszeniu, a jedynie w wyjątkowych wypadkach dopuszcza powstanie nowej zagrody w rozproszeniu. Decyzję z dnia [...] lipca 2003r. Burmistrz Miasta P. wydał M. R. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki [...] i [...] dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej obejmującej budynek gospodarczy i budynek inwentarski – stajnię wraz ze stodołą. Skarżący w skardze podniósł, że uległy zmianie podstawy prawne decyzji rozbiórkowej a w szczególności uległ zmianie plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan jak wskazał organ, nie przewiduje jednak zabudowy letniskowej. Odmowa legalizacji następuje w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie przeznaczony jest pod zabudowę lub jest przeznaczony tak jak w tym przypadku pod zabudowę innego rodzaju. Konstatacja tego faktu nie tylko upoważniała organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki, lecz i je do tego obligowała. Norma prawna zawarta w dyspozycji powołanego przepisu określa bowiem że podejmowana na jej podstawie decyzja jest decyzją wiążącą a więc organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach. Należy się zgodzić ze skarżącym że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzją nie wyłącza możliwości zmiany lub uchylenia tej decyzji przez właściwy organ w trybie art. 155 kpa, ponieważ ten tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany jest do decyzji prawidłowych. Natomiast sama zgoda strony zainteresowanej w legalizacji samowoli budowlanej nie może skutkować zmiany decyzji rozbiórkowej. Jest ona jedną z przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo. Organ nadzoru budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 155 kpa może w każdym czasie uchylić lub zmienić taką decyzję. Przepis art. 155 kpa daje jednak organowi administracji publicznej prawo a nie obowiązek zmiany lub uchylenia decyzji i ocenie organu w każdej sprawie pozostawione jest rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa. Stąd też powoływanie się przez skarżącego na rozstrzygnięcia w innych sprawach jest bezprzedmiotowe. Organ winien natomiast wziąć pod uwagę, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub interes słuszny, a także czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji. W tym konkretnym przypadku organy nadzoru budowlanego wskazały, że przepis art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974r. sprzeciwia się legalizacji samowolnie wzniesionego domku letniskowego, który nie jest przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego w strefie ochronnej jeziora. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną lecz jej celem jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2000 III SA 1854/99). Odmawiając uchylenia decyzji organy dały wyraz przekonaniu, że te szczególne względy nie istnieją i że nie zachodzi ani interes społeczny ani słuszny interes sprawy, który uzasadniałby legalizację świadomie, samowolnie wzniesionego domku letniskowego na terenie strefy ochronnej jeziora. Z tych względów, skoro decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze argumenty nie mogły być uwzględnione na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku.