II SA/Ka 925/03

Dnia 10 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent stażysta Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 roku, sprawy ze skargi U. L. i P. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał skarżącym U. i P. L. przedłożyć ocenę techniczną popartą obliczeniami dotyczącą stanu technicznego samowolnie wyremontowanego tarasu w poziomie stropu nad parterem w terminie do dnia [...]. Decyzja ta wydana została w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, na skutek decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w której organ odwoławczy stwierdził konieczność "dobadania" sprawy w celu ustalenia, czy wykonane przez skarżących roboty powodowały zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem skarżących remont przedmiotowego tarasu wykonany został w [...], a remont ten miał polegać na wymianie poszycia (podłogi z desek) oraz wymianie metalowej balustrady. Z kolei sąsiedzi skarżących twierdzili, że wykonane przez skarżących roboty budowlane nie polegały na remoncie tarasu, tylko na całkowitej jego wymianie. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że w latach [...] skarżący nie zgłaszali w organie administracji architektoniczno-budowlanej żadnych robót remontowych dotyczących tarasu. Powołał się na art. 29 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane w istniejących obiektach, jeżeli nie obejmują wymiany elementów konstrukcyjnych, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W takim jednak przypadku wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei, jeżeli obejmują zmiany konstrukcyjne, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ doszedł do wniosku, że wykonane przez skarżących roboty wymagały zgłoszenia. Ponieważ skarżący nie dopełnili tego obowiązku, należało wydać decyzję celem doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania R. i J. S. Zarzucili jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, polegającym w szczególności na nie dopuszczeniu ich do toczącego się postępowania, nie wzięciu pod uwagę przedstawionych przez nich dowodów, ani też nie dopuszczeniu do wizji lokalnej. Odwołujący wskazali dalej, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu pierwszej instancji, jakoby przedmiotowy taras nie był obiektem budowlanym, albowiem w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ich podobnego tarasu, organ ten stwierdził, że taras ten stanowi obiekt budowlany. Dodatkowo wskazali na kwestię istnienia okien w granicznej ścianie ogniowej, co jednak nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji przeprowadził uzupełniające postępowanie, wyznaczając rozprawę administracyjną, której przedmiotem było m.in. ustalenie, czy skarżący w [...] dokonali remontu balkonu, czy jego przebudowy. Po takim uzupełnieniu materiału dowodowego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na znaczną rozbieżność stanowisk tak stron, jak i świadków, przy braku jednoznacznych dokumentów świadczących o legalności wybudowanego tarasu, trudno jest rozpatrywać sprawę w trybie naruszenia prawa przy wykonaniu remontu czy przebudowie tarasu. Organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżący w [...] dokonali remontu tarasu (bez wymiany elementów konstrukcyjnych), to i tak nie dopełnili obowiązku zgłoszenia tych robót budowlanych właściwemu organowi, co świadczy o dokonaniu przez nich samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy postanowił przekazać sprawę organowi pierwszej instancji w celu "podjęcia stosownej decyzji". W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez bezzasadną odmowę zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a ponadto naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zarzucili ponadto złamanie przez organ odwoławczy zasady praworządności, które ich zdaniem polegało na narzuceniu organowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie nie doprowadziło do wyjaśnienia tak istotnych kwestii, jak to z jakich elementów konstrukcyjnych wykonany był poprzedni balkon, które z tych elementów zostały wymienione, jakie były rozmiary balkonu i czy uległy one zmianie w wyniku przeprowadzonego remontu, ani też kiedy balkon został wybudowany, a następnie wyremontowany. Skarżący podkreślili, że w ich ocenie nie może znaleźć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a sugestia co do jego zastosowania wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie prawa. Stwierdzili, że zgadzają się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, że nie wnosili odwołania od tego rozstrzygnięcia i że w całości wykonali nałożone na nich obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. W szczególności wskazać należy, co również podnoszą skarżący w swojej skardze, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem pierwszej instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Istotnym bowiem dla rozstrzygnięcia kwestii legalności wykonanych przez skarżących robót budowlanych było ustalenie zakresu, terminu i sposobu ich przeprowadzenia. Bez dogłębnego wyjaśnienia tych okoliczności nie było możliwe dokonanie przez organ odwoławczy merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności zaś nie było możliwe ustalenie, czy zachodziły podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązków zmierzających do legalizacji wykonanych przez nich robót, czy też do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego umożliwiał wydanie przez właściwy organ decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli m.in. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Co prawda w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący przed wykonaniem robót budowlanych nie zgłosili zamiaru ich wykonania, ani tez nie wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak ani z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ani też z akt administracyjnych nie można jednoznacznie wywnioskować, czy zakres przeprowadzonych robót wymagał zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to czy wykonane roboty polegały na budowie w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też mieściły się w pojęciu innych przypadków, o których mowa w art. 51 ust. 4 tego Prawa. Taki stan rzeczy spowodował konieczność zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji określonej przepisem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podzielić natomiast przyjdzie pogląd skarżących odnośnie zbyt daleko idących wskazówek dla organu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem organ odwoławczy stwierdzając, iż bez względu na charakter wykonanych robót budowlanych i tak stanowiły one samowolę budowlaną, skutkującą orzeczeniem nakazu rozbiórki, to winien był orzec co do meritum sprawy na zasadzie art., 138 § 1 pkt 2 kpa. Wydaje się jednak w powiązaniu z sentencją zaskarżonej decyzji, jak i pozostałą treścią uzasadnienia, że nie zachodziły okoliczności pozwalające na wydanie decyzji reformatoryjnej. Ten zarzut skarżących nie miał zresztą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, które jak wyżej zostało przedstawione, odpowiada prawu. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).