II SA/Ol 882/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Katarzyna Matczak (spr.) Beata Jezielska Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia 5 lipca 2004., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 1016), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na E. B. obowiązek doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych budynku mieszkalnego na działce geod. 109/13 w obrębie P., gm. O., do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę Nr "[...]" z dnia 6 marca 2002r. wydanego przez Burmistrza Miasta O. i zakresu zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie kontroli budowy budynku mieszkalnego przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2004r. na działce nr 109/13 w obrębie P., gm. O., stwierdzono fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania przedmiotowego obiektu przed dokonaniem zgłoszenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. o zakończeniu budowy. Nadto ustalono, że w budynku mieszkalnym prowadzona jest działalność restauracji A wraz z motelem, natomiast inwestor nie posiada prawomocnej decyzji o zmianie warunków pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołała się pełnomocnik E. B. zarzucając jej naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w toku postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać praworządności i podejmować wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyjaśniła, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na lokal gastronomiczny jest obecnie w toku, natomiast działania w tym kierunku inwestor podjął w czasie obowiązywania decyzji Burmistrza O. z dnia 29 maja 2003r. zezwalającej na takie zmiany. Podniesiono, że inwestor w budynku prowadzi jedynie działalność agroturystyczną przy wykorzystaniu swoich prywatnych pomieszczeń i działalność taka nie wymaga zgłoszenia. Ponieważ inwestor nie posiada zastępczego budynku mieszkalnego, nieżyciowym jest wymaganie od niego wstrzymania się z użytkowaniem wybudowanego obiektu na potrzeby własne jaki i agroturystyki. Dodatkowo zarzucono, iż decyzja wydana została mimo, że poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia 17 maja 2004r. nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót zostało zaskarżone, a w związku z tym nie jest jeszcze prawomocne. W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik załączyła opinię techniczną rzeczoznawcy budowlanego dotyczącą zmian wprowadzonych przez inwestora w czasie realizacji budowy do zatwierdzonego pierwotnego projektu budowlanego, z której wynika, że wprowadzone zmiany nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 września 2004r. Nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania E. B. , na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została, wbrew twierdzeniu odwołującej się, po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie PINB w O. z dnia 17 maja 2004r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr 109/13 w obrębie P., gm. O. Wskazano, iż art. 36"a" ust. 5 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które ustawodawca uznał za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i jakie zmiany wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor naruszył ww. przepis organ nadzoru budowlanego stosownie do art. 51 powołanej ustawy nałożył na niego określone obowiązki. Wskazano jednak, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest przedwczesne, bowiem w art. 51 ust. 1 pkt 3 przewidziana została procedura legalizacyjna w przypadku zaistnienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i dopiero w przypadku braku możliwości zalegalizowania wprowadzonych zmian organ może wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazując doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania zgodnie z pozwoleniem na budowę nie przeprowadzając wcześniej postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zmiany te nie mogą zostać zalegalizowane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. Podniesiono, że wydanie takiej decyzji wymagało od organu I instancji wykazania w toku postępowania dowodowego, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania z obiektu mieszkaniowego na restaurację z motelem nie może istnieć na danym terenie, a doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić jedynie poprzez przywrócenie go do stanu poprzedniego. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, iż zmiany w budynku mieszkalnym zostały dokonane w czasie posiadania decyzji Burmistrza O. z dnia 29 maja 2003r. dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę wyjaśniono, iż decyzja ta nigdy nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej, gdyż w została uchylona w trybie odwoławczym. Zatem wbrew przekonaniu odwołującej się strony nigdy nie posiadała ona pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na restaurację wraz z motelem. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik E. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób rzetelny i wszechstronny, a w konsekwencji przyjęcie, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia były istotne oraz naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezasadne zastosowanie, jak również art. 36a ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004r. do stanu faktycznego zaistniałego przed tą datą. Podniesiono, iż wprawdzie obiekt budowlany pierwotnie zaprojektowany został jako mieszkalny, to projekt zakładał możliwość wykorzystania go również w ramach działalności agroturystycznej. Inwestor przed wystąpieniem o zmianę pozwolenia na budowę w dniu 11 kwietnia 2003r. realizował budowę zgodnie z posiadanym zezwoleniem na budowę, co potwierdziła wcześniejsza kontrola inspektorów PINB w O. Zmiany dokonane zostały dopiero po otrzymaniu decyzji Burmistrza O. z dnia 29 maja 2003r. zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę. Okoliczność, iż decyzja ta została następnie uchylona nie zmienia faktu, że inwestor działał w dobrej wierze i zdecydowanie wyprzedzająco w stosunku do działań kontrolnych organów administracji. Poza tym zmiany wprowadzone na podstawie uzyskanej decyzji zamiennej dotyczyły praktycznie układu ścianek działowych na parterze i nie miały istotnego znaczenia dla konstrukcji budynku (opinia rzeczoznawcy), jak również nie stanowiły o zagrożeniu dla bezpieczeństwa jego użytkowników. Podniesiono, iż skoro nie może być mowy o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to opracowanie przez inwestora zamiennej dokumentacji oraz wystąpienie o częściową zmianę pozwolenia na budowę miało na celu jedynie ewentualne "zabezpieczenie się" na przyszłość. Nadto oczywistym jest, że skoro przepis art. 36 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wymieniający nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, które wymagają jednak uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę obowiązuje od 31 maja 2004r., to nie ma on zastosowania do stanu faktycznego powstałego przed tą datą. Organ odwoławczy arbitralnie uznał, że inwestor naruszył ten przepis, przy czym jest w nim mowa o zmianach nieistotnych, natomiast w art. 51 ust. 1 pkt 3 jest mowa o odstępstwach istotnych. Stosowanie do tego samego stanu faktycznego różnych pojęć nie ma racjonalnego uzasadnienia i jest niedopuszczalne. Zarzucono, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o zaskarżone postanowienie tego organu nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Działania organu nadzoru budowlanego miały zatem charakter przedwczesny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił jedynie, iż o ile faktycznie zmiana układu niektórych ścianek działowych na parterze jednorodzinnego budynku mieszkalnego, nie miały istotnego znaczenia dla konstrukcji budynku i tym samym nie mogą być traktowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, to zmiana sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na restaurację z motelem mieści się już w pojęciu istotnych odstępstw od " innych warunków pozwolenia" i wymagało zmiany tejże decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wobec zarzutu skargi dotyczącego zastosowania do stanu faktycznego tej sprawy przepisów wówczas nie obowiązujących należy wyjaśnić, które przepisy i w jakim brzmieniu mają zastosowanie w sprawie. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) wart. 1 pkt 14 lit. a wprowadzono nowe brzmienie art. 36a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, natomiast w art. 1 pkt 14 lit. b tej ustawy dodano do art. 36 a ustawy nową regulację zawartą w ustęp 5 i 6. Powyższy akt prawny wszedł w życie z dniem 31 maja 2004r. stosownie do art. 4 ustawy zmieniającej. Zagadnienie natomiast stosowania nowych przepisów prawa do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane regulują przepisy intertemporalne, które zawarte zostały w art. 2 ustawy zmieniającej. Co do zasady przyjęto rozwiązanie, iż do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Wyjątki od tej generalnej zasady dotyczą trzech sytuacji tj. postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, do spraw dotyczący obliczania wysokości kar oraz opłaty legalizacyjnej oraz stosowania przepisu art. 71a ustawy, w których to przypadkach nie stosuje się nowych rozwiązań lecz dotychczas obowiązujące przepisy. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniu skarżącej nie zachodzi żadna z okoliczności, które obligowałyby organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004r., gdyż nie budzi żadnej wątpliwości Sądu okoliczność, że postępowanie w toku którego wydana została zaskarżona decyzja nie jest postępowaniem w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lecz postępowaniem w przedmiocie stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego właściwie w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć zastosowały art. 36a ust. 5 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym, mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wobec takiego brzmienia przepisu oraz zarzutu skargi kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia o prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jest wyjaśnienie pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "istotnych odstępstw", jednakże nie może to oznaczać, iż należy podzielić argument skarżącej, iż w tym zakresie organ odwoławczy dokonał arbitralnego stwierdzenia o istnieniu takich odstępstw w realizowanej przez nią inwestycji budowy domu mieszkalnego. Ostatnia nowelizacja ustawy Prawo budowlane (z dnia 16 kwietnia 2004r.) świadczy o tym, iż ustawodawca podjął trudną próbę wyjaśnienia pojęcia "istotnych odstępstw" przez określenie nieistotnego odstąpienia niewymagającego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W art. 36 a ust. 5 stwierdzono bowiem, że nieistotne odstąpienie jest dopuszczalne, jeżeli nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji, 3) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), 5) niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Zatem wymienione enumeratywnie przypadki poprzez swoją treść jednoznacznie wskazują, iż są istotnymi odstąpieniami do których będą miały zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Poza tym w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż stwierdzenie istotnych odstąpień w realizowanej budowie budynku mieszkalnego, nie dotyczy wprowadzonych na parterze budynku przesunięć w ramach układu ścianek działowych lecz zmiany sposobu wykorzystywania budynku mieszkalnego na cele także innej działalności. W tym miejscu zauważyć należy, iż zarzut dotyczący braku konieczności uzyskania odpowiedniej zgody na prowadzenie przez rolników działalności agroturystycznej nie ma związku z wymogami przewidzianymi w prawie budowlanym, gdzie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy - wymaga dokonania stosownego zgłoszenia, zaś na etapie budowy budynku mieszkalnego zmiana sposobu użytkowania wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której to decyzji inwestorka nie posiada. Okoliczności powyższej nie zmienia fakt, że w dniu 29 maja 2003r. wydana została decyzja o zmianie pozwolenia na budowę lecz z uwagi na złożone odwołanie i późniejsze jej uchylenie, nigdy nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej, a wobec tego stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie mogła stanowić podstawy dla działań skarżącej w tym zakresie. Wszelkie działania podjęte na podstawie nieostatecznej decyzji obciążają inwestora. Wobec powyższego organ odwoławczy właściwie dokonał oceny okoliczności niniejszej sprawy stwierdzając, że decyzja organu I instancji nakładająca w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych budynku mieszkalnego na działce nr 109/13 w obrębie P., gm. O. do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę wydanego w dniu 6 marca 2002r. jest przedwczesna i nie oparta o przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, które pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane w obiekcie nie mogą być zalegalizowane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, iż nałożone obowiązki nie zostały wykonane organ wyda decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - art. 51 ust. 5 ustawy. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.