II SA/Wr 839/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 listopada 2002 r. Z. i M. S. skierowali do Wojewody [...] pismo, w którym wskazywali, iż Urząd Rejonowy w N. zatwierdził projekt budowy oraz udzielił pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych w D., nie doręczając im żadnych decyzji w tym przedmiocie, pomimo, że są stroną tego postępowania. W związku z tym żądali wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie zatwierdzonego projektu i udzielonego Zarządowi Miasta i Gminy w N. pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Starosta Powiatowy w N. na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 września 1996 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Zarządowi Miasta i Gminy w N. dla inwestycji obejmującej pierwszy etap budowy składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy [...], według programu tego etapu na terenie działki położonej we wsi D. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, iż wnioskodawcy, w rozumieniu art. 28 Kpa, nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, która dotyczyła budowy składowiska odpadów komunalnych we wsi D. Decyzja, co do której żąda wnioskodawca wznowienia postępowania dotyczyła tylko i wyłącznie I etapu realizacji inwestycji, który nie wywiera niekorzystnego oddziaływania na teren sadu będącego własnością Z. S. Nadto Starosta uzasadniał, iż teren działki objęty pozwoleniem na budowę nie przylega i me graniczy z działką nr A, na której prowadzona będzie inwestycja, a strefa potencjalnej uciążliwości, wyznaczonej obszarowo dla składowiska w I etapie, nie obejmuje działki nr B. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i M. S. Wskazywali w nim, iż w opracowaniach projektowych i decyzjach z zakresu ochrony środowiska ich gospodarstwo było uznawane za stronę postępowania, której doręczano zapadłe orzeczenia. Natomiast Urząd Rejonowy w N., a następnie Starostwo Powiatowe w N. wyłączyło ich z prowadzonego postępowania pomimo że w opracowaniach projektowych oraz ocenach oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko wskazywano na możliwość negatywnego oddziaływania przyszłego składowiska na sad. W tej sytuacji dla odwołujących niezrozumiałym jest dlaczego organy pominęły ich w prowadzonym postępowaniu i nie uznały za stronę postępowania. Nadto odwołujący argumentowali, iż inwestor nie zachował wymaganej minimalnej odległości dla strefy sanitarnej wg zaleceń Ministra Ochrony Środowiska oraz, że nie polegają na prawdzie twierdzenia organu I instancji, iż pierwszy etap budowy składowiska nie oddziaływuje negatywnie na ich sad. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r.- Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji wynikało, że w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na realizację i etapu budowy składowiska odpadów komunalnych w D., strefa potencjalnej uciążliwości i oddziaływania na środowisko nie dotyczy działki wnioskodawcy o numerze A (sadu), która to działka na obecnym etapie inwestycji nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a tym samym Z. S. nie może być przyznany, w rozumieniu art. 28 Kpa, status strony w tym postępowaniu i stąd też żądanie wznowienia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc i o pozwolenie na budowę, mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a Z. S. nie należy do tego kręgu. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się Z. S. We wniesionej skardze ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu, żądając uznania go za stronę postępowania. Dodatkowo skarżący podał, iż niektóre dokumenty dotyczące lokalizacji składowiska odpadów komunalnych otrzymał dopiero po licznych interwencjach i skargach. Z otrzymanych dokumentów jednoznacznie wynika okoliczność szkodliwego oddziaływania tegoż składowiska na sad, co znalazło zwłaszcza odzwierciedlenie w orzeczeniach Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie konieczności zachowania 200 metrowego pasa izolacji od sadu, a także trwałego oznakowania tablicami ostrzegawczymi terenu 200 metrów wokół granicy składowiska. Zdaniem skarżącego, w świetle powyższego, Urząd Miejski w N. bezpodstawnie przyjął, że strefa ochronna wynosi 200 metrów od kwatery składowania, bowiem jest to sprzeczne z dokumentami prawnymi, które wyraźnie określają "strefę oddziaływania". Takie działania organu pozbawiły go statusu strony, a tym samym i wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo, iż skarżący nie powołuje w skardze żadnych nowych, a istotnych dla sprawy okoliczności. W pismach procesowych z dnia 11 sierpnia 2003 r., 12.02.2005 r. skarżący dodatkowo argumentował, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał, że minimalna strefa sanitarna od planowanego składowiska wynosić będzie 500 metrów, zaś Minister Zdrowia i Opieki Społecznej podaje strefę ochronną 300 metrów, której w swej decyzji nie uwzględnił, ani Starosta, ani też Wojewoda. Skarżący wskazywał także, iż fakt bliskiej lokalizacji składowiska od jego sadu stworzył bezpośrednie zagrożenie jego skarżenia na odległość co najmniej 112 metrów w głąb, a co oznacza, że minimalna strefa ochrony sanitarnej wokół składowiska winna wynosić 500 metrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga Z. S. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270).). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 KPA). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [..] z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w N. z dnia [...]. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 149 § 3 Kpa w zw. z 145 § 1 Kpa. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zakres rozpoznawanej sprawy determinowała okoliczność, iż postępowanie przed organem I instancji toczyło się w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania. Jako przyczynę wniosku strona powoływała okoliczność nie dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 września 1996 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Zarządowi Miasta i Gminy w N. dla inwestycji obejmującej pierwszy etap budowy składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy [...], według programu tego etapu na terenie działki położonej we wsi D. Wskazanie przez skarżącego Z. S. takiej podstawy wznowienia postępowania mieściło się zatem w granicach ustawowych przyczyn wznowienia postępowania o których stanowi art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Powyższe skutkować powinno tym, iż organ administracji winien w tej fazie postępowania ustalić czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kpa lub art. 145a Kpa oraz czy został dochowany termin do złożenia wniosku o którym stanowi art. 148 Kpa. Na tym etapie postępowania należy zbadać także, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, istotne z punktu widzenia art. 145 Kpa dla wznowienia postępowania np. czy wniosek dotyczy postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania (por wyrok NSA z dnia 22 października 1998 r., syg. akt. IV 116/98; LEX nr 43747). Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o ustawową przesłankę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i zawiera stwierdzenie, w którym składający je podmiot uważa, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu (taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie), a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie następuje w kolejnej fazie postępowania, prowadzonej już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. Na tym bowiem etapie postępowania wznowieniowego organ administracji publicznej może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, a zatem wypowiedzieć się czy przysługiwał mu czy też nie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kpa. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, iż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 Kpa, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Podkreśla to NSA w wyroku z 20.06.1991 r., IV SA 487/91 (ONSA 1991, nr 2, poz.50), w którym uznał, iż ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia postępowania; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 Kpa. W świetle zatem powyższych wywodów należy uznać, iż organ administracji bezpodstawnie, z naruszeniem art. 149 § 3 Kpa, orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując na wstępnym etapie postępowania oceny, iż Z. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 września 1996 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Zarządowi Miasta i Gminy w N. dla inwestycji obejmującej pierwszy etap budowy składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy [...], według programu tego etapu na terenie działki położonej we wsi D. Wydanie zatem przez Starostę Powiatowego w N., działającego jako organ I instancji, rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu wstępnym, które winno zakończyć się postanowieniem o wznowieniu postępowania lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (ale nie z przyczyn merytorycznych) stanowi naruszenia przepis postępowania i powoduje konieczność wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, poprzez uchylenie takiej decyzji. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest zatem, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także ocenić je mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Organowi II instancji zaakceptował w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, nie dostrzegające wskazanych wyżej wad postępowania, a tym samym powielił jego błędy, co musiało prowadzić w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W razie stwierdzenia, że nie występują przesłanki negatywne na które wskazywano powyżej, niezbędnym będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, co wobec brzmienia art. 149 § 2 Kpa będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do wystąpienia lub nie przyczyn wznowienia. Wynikiem właściwego zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie winno doprowadzić do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 Kpa. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.