I SA/Sz 122/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Dożynkiewicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk,, Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant Anna Malinowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 z późn. zm.). art. 211 i art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 75. poz. 802 z późno zm.) oraz art. 4 ust. 2 Załącznika I Konwencji o wspólnej procedurze tranzytu odmówił M. A. uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika, iż Naczelnik Urzędu Celnego po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania celnego, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], skierowaną do głównego zobowiązanego w procedurze tranzytu – "V.", odbiorcy towaru – M. A. oraz przewoźnika towaru – J. P., stwierdził że procedura tranzytu, którą objęto samochód osobowy marki [...] nr nadwozia [...], wymieniony w nocie tranzytowej [...] nie została zakończona w wyznaczonym terminie, a towar usunięto spod dozoru celnego oraz określił wysokość długu celnego w kwocie [...] zł i odsetki od tego długu w kwocie [...] zł. W wyniku odwołania wniesionego przez przewoźnika towaru, organ ten decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił decyzję z [...] r. w części dotyczącej uznania za dłużnika J. P. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w stosunku do jego osoby. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wznowionego na wniosek M. A., decyzją z [...] r. Nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. Nr [...], zaś Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] r. Nr [...], wydaną w następstwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. M. A. w dniu [...] r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Celnego o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] r. zarzucając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa formalnego i materialnego. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, organ celny pierwszej instancji odmówił uchylenia lub zmiany wskazanej decyzji na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego. Organ ten wyjaśnił, że o ile za uchyleniem rozstrzygnięcia przemawia interes wnioskodawcy, gdyż decyzją z dnia [...] r. nałożono na niego obowiązek zapłaty określonych należności, to jednakże w sprawie nie zachodzi druga przesłanka określona w art. 2651, ponieważ uchyleniu decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne, tj. przepis art. 128 Ordynacji podatkowej wyrażający zasadę trwałości decyzji ostatecznych, art. 211 Kodeksu celnego oraz art. 4 § 2 Załącznika I Konwencji o wspólnej procedurze tranzytu. Organ wskazał także, że rozstrzygnięcie z dnia 5 czerwca 2002 r. jest wyłącznie decyzją deklaratoryjną, opisującą fakt zaistnienia określonego stanu faktycznego, który na gruncie przepisów prawa spowodował powstanie długu celnego oraz określającą osoby, które z mocy prawa stały się dłużnikami w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. A. podniósł, że organ celny pierwszej instancji dokonał dowolnej interpretacji art. 2651 Kodeksu celnego, zaś w sprawie nie miało miejsca usunięcie towaru spod dozoru celnego. Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucił również brak polegający na niewskazaniu dziennika ustaw, w którym opublikowano Konwencję o wspólnej procedurze tranzytowej oraz fałszywość twierdzenia, iż decyzja z dnia [...] r. ma charakter deklaratoryjny. Ponadto strona wniosła o poinformowanie jej na temat konsekwencji wyciągniętych w związku z opóźnieniem w załatwieniu wniosku z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późno zm.), art. 262, art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut odwołującego w kwestii dowolnej interpretacji przepisu art. 2651 Kodeksu celnego dokonanej przez organ celny pierwszej instancji jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Dyrektor Izby Celnej w przedstawionym przez siebie wywodzie dotyczącym uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określonej wart. 2651 Kodeksu cywilnego stwierdził, iż instytucja ta nie ma zastosowania do decyzji z dnia [...] r., albowiem decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95 oraz z dnia 7 marca 1996 r. o sygn. akt SA/Po 1103/95. Ustosunkowując się do zarzutu odwołującego o braku w decyzji organu celnego pierwszej instancji informacji o publikacji Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej, Dyrektor Izby Celnej przyznał, iż rzeczywiście decyzja takiej adnotacji nie zawiera, nie uznał jednak tej okoliczności za wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się także do kwestii niezałatwienia w terminie wniosku M. A. z dnia [...] r. wskazując, iż organ ten postanowieniem z [...] r. Nr [...] odmówił uznania ponaglenia z [...] r. za uzasadnione. Stąd w sprawie nie może być mowy o wyciąganiu jakichkolwiek konsekwencji wobec braku naruszenia prawa w postaci przewlekłości postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. A. zarzucił zaskarżonej decyzji powołanie się na "luz decyzyjny", brak odniesienia się w decyzji do zarzutów strony, błędne przywołanie w decyzji wyroków sądów administracyjnych, rażące naruszenie istotnych zasad procedury i naruszenie prawa materialnego (w szczególności: art. 122, art. 123, art. 124, art. 180, art. 187, art. 210, art. 213, art. 214, art. 217, art. 219 Ordynacji podatkowej; art. 2 § 1, art. 6 § 1 i 2, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 26, art. 185, art. 2651 Kodeksu celnego). Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zażądał również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] r. Nr [...], oraz decyzji tego organu z [...] r. Nr [...] i z [...] r. Nr [...], z uwagi na fakt, iż wszystkie wymienione rozstrzygnięcia wynikają z siebie, zostały wydane z przekroczeniem "luzu decyzyjnego" i stanowią obrazą przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd nie będąc zasadniczo związanym granicami skargi, tj. treścią jej zarzutów i żądań, zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga jest wniesiona, a zatem zakres jego kognicji wyznacza treść zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, badając w niniejszej sprawie zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] r., nie jest więc władny badać zgodności z prawem innych decyzji wskazanego organu celnego pierwszej instancji, które strona powołała w swojej skardze. Skarga jest zasadna zostały bowiem naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 2651 § 1 i § 2 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 z późn. zm.), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. W tym przypadku organ celny wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 2651 ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a zatem nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzje podejmowane przez organy celne na podstawie przepisu art. 2651 mieszczą się w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie "decyzja ostateczna m o ż e być (...) uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał". W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, jak i w wszczętym z urzędu, organ może więc, ale nie musi, zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Przepis art. 2651 dotyczy: a) decyzji ostatecznych; b) przynajmniej jedna strona postępowania nabyła z niej prawa o charakterze materialnym; c) strona, która nabyła prawa z decyzji wyraża wprost zgodę na wzruszenie decyzji; d) nie ma przepisów szczególnych wykluczających wzruszenie decyzji; e) rozstrzygnięcie sprawy odpowiada skonkretyzowanym wymaganiom interesu publicznego lub ważnego interesu strony. W przypadku, gdy zaistnieją wszystkie te przesłanki organ może wydać decyzję o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, natomiast brak jakiejkolwiek z nich stanowi o obowiązku wydania przez organ decyzji odmownej. W postępowaniu wszczętym i prowadzonym w trybie art. 2651 Kodeksu celnego organ nie rozpoznaje ponownie merytorycznie sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Celem postępowania prowadzonego w trybie wskazanego wyżej przepisu jest 'bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, określone w tym przepisie, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Z uwagi na fakt, iż ocena czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej pozostawiona została swobodnemu uznaniu organu celnego, sądowa kontrola legalności wskazanej decyzji jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, czy zbadał istnienie wszystkich przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie określonym w art. 2651 Kodeksu cywilnego, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes strony lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Ani z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ani z uzasadnienia decyzji organu celnego pierwszej instancji nie wynika, by organy zbadały istnienie wszystkich przesłanek, określonych wart. 2651 Kodeksu celnego. Stanowisko organów, iż skoro decyzja ostateczna ma charakter deklaratoryjny, to nie ma do niej zastosowania instytucja określona wart. 2651 Kodeksu celnego - zdaniem Sądu nie jest trafne. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95 oraz z dnia 7 marca 1996 r. o sygn. akt SA/Po 1103/95, na które organ odwoławczy powołał się przyjmując, że przepis art. 2651 Kodeksu celnego nie dotyczy decyzji deklaratoryjnych, dotyczyły innych stanów faktycznych, a ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego nie ma w tym zakresie jednolitości poglądów (vide: wyrok NSA z 29 września 1999 r. o sygn. akt III SA 7761/98 i z 12 grudnia 2000r. o sygn. akt III SA 1388/99). Zdaniem Sądu, sam podział decyzji na deklaratoryjne i konstytutywne nie jest rozłączny (tj. nierzadkie są przypadki, w których występują decyzje o charakterze mieszanym), zaś jego podstawą są zawodne kryteria. Ponadto, gdyby nawet udało się wyodrębnić decyzje czysto deklaratoryjne, to dają one stronie prawo nabyte w postaci pewności stanu prawnego lub faktów, której nie było przed wydaniem takiej decyzji. Generalnie przyjąć należy, że dokonanie oceny, czy na mocy danej decyzji deklaratoryjnej strona nabyła prawo wymaga odwołania się do osnowy takiej decyzji. Organy celne, ze względu na treść art. 187 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 262 Kodeksu celnego, mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W przypadku, gdy przepis uzależnia możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym m. in. od braku zakazu w przepisach szczególnych oraz od tego, czy przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony, organy powinny dokładnie ustalić te okoliczności. Dopiero takie ustalenia dają podstawę do zastosowania przedmiotowej instytucji albo odmowy uwzględnienia wniosku strony o jej zastosowanie. Skoro organ odwoławczy ustaleń tych nie poczynił, naruszył wskazany wyżej przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 wskazanej wyżej ustawy.