II SA/Wa 1301/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Asesor WSA Joanna Kube, Asesor WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją personalną z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) z dniem [...] kwietnia 2004 r. przeniósł [...] M.S. ze stanowiska [...] i z tym dniem mianował go na stanowisko [...] w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej PSP w K., w systemie służby codziennym, w 10 stawce uposażenia zasadniczego, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia przez okres 1 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2004 r. zarządzeniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie określenia struktury wewnętrznej, ilości oraz rodzaju etatów w komórkach organizacyjnych KW PSP w K., dokonane zostały zasadnicze zmiany strukturalne, w wyniku których nastąpiło zmniejszenie liczby stanowisk kierowniczych. Przy braku możliwości zapewnienia stanowiska równorzędnego w stosunku do dotychczas zajmowanego, nastąpiło przeniesienie na niższe stanowisko, przy zachowaniu obecnie pobieranego wynagrodzenia miesięcznego. W odwołaniu od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej M.S. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa. W jego ocenie, powołanie się przez organ na zarządzenie jest sprzeczne z art. 87 Konstytucji RP stanowiącym, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Podniósł ponadto, że błędnie zostało określone stanowisko, z którego go odwołano, zaś reorganizacja Komendy Wojewódzkiej PSP w K. był fikcją, która miała na celu usunięcie go ze stanowiska, bowiem nie zmieniła się liczba etatów oraz zadania komendy. Doszło przy tym do rażącego naruszenia procedur obowiązujących w toku postępowania administracyjnego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przeniesienia i mianowania, ustalił nową datę przeniesienia i mianowania na dzień [...] maja 2004 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że reorganizacja jednostki organizacyjnej i w związku z tym likwidacja stanowiska [...] wynika z prostego porównania struktury wewnętrznej tej jednostki określonej stosownymi zarządzeniami. Zarządzeniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2003 r. wprowadzono nową strukturę wewnętrzną jednostki i jednocześnie uchylono poprzednie zarządzenie w tej sprawie. Struktura wewnętrzna jednostki jest określana zarządzeniami Komendanta Wojewódzkiego, wydanymi w oparciu o Regulamin organizacyjny Komendy Wojewódzkiej, wprowadzony w życie zarządzeniem Wojewody [...]. Przedmiotowa decyzja ma pełne umocowanie ustawowe i wbrew zarzutowi nie została wydana w oparciu o przepis niekonstytucyjny, jakim jest zarządzenie. Organ wskazał ponadto, że w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki przeniesienia na niższe stanowisko, tj. likwidacja zajmowanego stanowiska i brak możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne (art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP). Dodatkowo podniósł, że wydając decyzję uwzględnił przepisy art. 110 i art. 130 kpa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] kwietnia 2004 r., a nadto zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: ─ art. 6-14 kpa poprzez nierespektowanie zasad postępowania administracyjnego i niezapoznanie strony z aktami sprawy oraz niezapewnienie czynnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym, ─ art. 75, 77, 80, 86 kpa w związku z nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie likwidacji stanowiska skarżącego, uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału, niemożliwości przeniesienia go na stanowisko równorzędne, ─ art. 130 kpa poprzez wykonanie decyzji pomimo wniesienia odwołania, ─ art. 138 kpa poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy do analizy słownej decyzji organu pierwszej instancji, ─ art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez uznanie, że nastąpiła likwidacja zajmowanego przez skarżącego stanowiska, ─ art. 13a ww. ustawy i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej PSP poprzez przyjęcie, że nowa struktura organizacyjna może być ustalona na podstawie zarządzeń komendanta w miejsce regulaminu organizacyjnego zatwierdzonego przez wojewodę. W uzasadnieniu zaś powołał się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swoich zarzutów oraz stwierdził, że w dalszym ciągu w Komendzie Wojewódzkiej są nieobsadzone stanowiska naczelników wydziałów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Odniósł się też do zarzutów skargi, podając w szczególności, że podstawowymi dowodami w sprawie są zarządzenia Komendanta oraz Regulamin organizacyjny KW PSP, które są ogólnie dostępne funkcjonariuszom pełniącym służbę w danej jednostce, zaś decyzja o reorganizacji została przekazana strażakom KW PSP pismem Zastępcy Komendanta z dnia [...] grudnia 2003 r. W chwili reorganizacji Komendy Wojewódzkiej nie było możliwości przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne, w tym, na stanowisko [...], gdyż nie posiada on wymaganych kwalifikacji, a poprzednie stanowisko zajmował za zgodą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na odstępstwo od kwalifikacji. Komendant Główny PSP stwierdził ponadto, że nieprawdą jest, iż w dalszym ciągu w Komendzie Wojewódzkiej PSP w K. są nieobsadzone stanowiska naczelników wydziałów, co wynika z oświadczenia zastępcy Komendanta Wojewódzkiego PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), zgodnie z którym strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Użyte w nim sformułowanie "można" wskazuje, że decyzja podejmowana w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową, a granicę uznaniowości wyznaczają dwie przesłanki: 1) likwidacja zajmowanego stanowiska oraz 2) brak możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Odnosząc się do pierwszej z nich należy stwierdzić, iż zarzut skarżącego zmierzający do zakwestionowania faktu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska [...] w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. jest chybiony. Zarządzeniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2003 r. ustalony został Regulamin Organizacyjny Komendy Wojewódzkiej stanowiący załącznik do zarządzenia. Zgodnie z jego § 3 wchodził on w życie z dniem zatwierdzenia go przez Wojewodę [...], stosownie do treści art. 13a ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wojewoda [...] zarządzeniem z dnia 25 listopada 2003 r., które weszło w życie z dniem podpisania, zatwierdził ww. regulamin. Załącznik nr 1 do Regulaminu, organizacyjnego – Schemat struktury organizacyjnej Komendy Wojewódzkiej PSP w K. – wskazuje, że wśród komórek organizacyjnych Komendy brak jest [...] oraz [...], natomiast znajduje się wśród nich [...], który powstał z połączenia tych dwóch wydziałów. [...] Komendant Wojewódzki PSP na podstawie art. 12 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy oraz § 8 Regulaminu organizacyjnego wydał w dniu [...] grudnia 2003 r. zarządzenie nr [...] w sprawie określenia struktury wewnętrznej, ilości oraz rodzaju etatów w komórkach organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej PSP w K.. Z jego załącznika nr 2 wynika, że w [...] jest stanowisko naczelnika oraz jednego zastępcy. Porównanie tego załącznika z załącznikiem nr 2 do poprzednio obowiązującego Zarządzenia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP pozwala stwierdzić, że likwidacji uległo stanowisko [...] i jego zastępcy, jak również [...] i jego zastępcy przy niezmienionym stanie etatowym strażaków w liczbie 95. Powyższe wskazuje dodatkowo, że nie jest trafny zarzut skarżącego naruszenia art. 13a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 38, poz. 375 ze zm.). Należy przy tym zauważyć, że § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia pozwala na łączenie komórek organizacyjnych wymienionych w jego ust. 1, z czym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Również zarzut skarżącego kwestionujący niemożność przeniesienia go na równorzędne stanowisko, tj. braku drugiej z przesłanek wymienionych w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jest chybiony. Przedstawiona wyżej analiza schematów organizacyjnych i ilości oraz rodzajów etatów w poszczególnych wydziałach komendy jednoznacznie wskazuje, że uprawnione jest twierdzenie organów o braku możliwości przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne, czego potwierdzeniem jest również oświadczenie z dnia 29 czerwca 2004 r. Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. o braku wolnych etatów na stanowiskach naczelników i zastępców. Nieuprawniony jest również pogląd M.S., że to on powinien być powołany na stanowisko [...], zamiast jego zastępcy. Jak wynika bowiem z akt osobowych skarżącego, nie posiada on kwalifikacji do zajmowania takiego stanowiska, a poprzednio zajmował je za zgodą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na odstępstwo od kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku. Bezzasadne są również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które powinny być przez organy przestrzegane przy wydawaniu decyzji administracyjnych, w tym, w szczególności decyzji o charakterze uznaniowym. Organy jednoznacznie i bezspornie ustaliły bowiem, że miała miejsce likwidacja stanowiska skarżącego i nie było możliwości przeniesienia go na stanowisko równorzędne. Stąd zarzut nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego jest całkowicie chybiony. Podobnie rzecz się ma z zarzutem niezapoznania skarżącego z aktami sprawy, w tym, z dokumentami o zmianie struktury organizacyjnej, gdyż pismo z dnia 17 grudnia 2003 r. w tym przedmiocie, jak wynika z akt sprawy, zostało przekazane naczelnikom wydziałów przez Zastępcę Komendanta PSP. W tej dacie M.S. zajmował stanowisko [...] i w związku z tym zapoznał się z nową strukturą organizacyjną. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 130 kpa jest również bezpodstawny, bowiem Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w zaskarżonej decyzji, wydanej w następstwie wniesienia przez skarżącego odwołania, uchylił decyzję organu I instancji, w części dotyczącej daty przeniesienia i mianowania, ustalając nowy termin na dzień [...] maja 2004 r. Reasumując należy stwierdzić, że decyzja Komendanta Głównego PSP, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, prawa nie naruszają. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.