IV SA/Wa 1006/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r. [...] w przedmiocie wstrzymania oddania do użytku stacji paliw - uchyla zaskarżoną decyzję - [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z [...] maja 2002r., na podstawie art.365 ust.2 pkt.1 w związku z art. 76 i art.366 ust.1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. nr 62 poz.627/ wstrzymał oddanie do użytku instalacji /stacji paliw/ zlokalizowanej w W. na działce nr ewid. [...] należącej do Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowego [...] nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził co następuje: Przedmiotowa stacja paliw była eksploatowana od 1961r. przez [...] Przedsiębiorstwo O. w [...] /ostatnio przez P. S.A. w P./ do dnia 12.04.1999r., kiedy nastąpiło zawieszenie jej działalności m.in. z powodu uciążliwości dla otoczenia. Realizując zalecenia pokontrolne WIOS, właściciel stacji oczyścił zbiorniki magazynowe po benzynie, oleju napędowym i olejach przepracowanych i zalał je wodą, zdemontował odmierzacze paliw, usunął magazyn typu " blaszak", rurociągi podziemne odłączono i zaślepiono. Wynika to z pisma C. S.A. z 30 czerwca 1999r. Dyrekcja Oddziału wystąpiła do Zarządu spółki o wyrażenie zgody na fizyczną likwidację stacji paliw. Obiekt ten nie funkcjonował. Na podstawie umowy sprzedaży z 28 grudnia 2001r. właścicielem obiektu zostali M. i U. P. W czasie kontroli tj. w kwietniu 2002r. stan obiektu przedstawiał się następująco: - 3 zbiorniki magazynowe nie przystosowane do hermetycznego napełniania, - 2 nalewaki paliwowe jednopistoletowe bez możliwości odsysania powietrza z napełnianych zbiorników samochodowych, - stanowiska nalewcze do samochodów oraz spustowe do zbiorników znajdują się od strony północnej gdzie znajdują się budynki mieszkalne, - budynek typu kiosk, - najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości 8-10 metrów od odmierzaczy paliw. Nowy właściciel zamontował 2 nalewaki paliw, zmodernizował zbiornik z 4-komorowego na jednokomorowy poprzez wycięcie przegród, udrożnił rurociągi paliwowe a także przeprowadził badanie szczelności zbiorników magazynowych paliwa oraz rurociągów technologicznych. Stan techniczny obiektu w związku z zawieszeniem działalności oraz jego modernizacją powinien spełniać warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie /Dz. U. nr 98 poz.1067/. Na podstawie ustaleń pokontrolnych stwierdzono, iż przedmiotowo stacja nie spełnia szeregu wymogów tego rozporządzenia i dlatego wstrzymano oddanie jej do użytku. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2002r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie uznając, iż obecny właściciel nie jest jej inwestorem i jej nie realizował. Stacja ta została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 2czerwca 1960r. i brak jest podstaw do stwierdzenia, że funkcjonująca od 40 lat stacja paliw została zrealizowana z naruszeniem obowiązujących w okresie jej realizacji przepisów. Zdaniem organu odwoławczego sprawa nie dotyczy nowego lub zmodernizowanego obiektu lecz tylko zmiany właściciela a więc nie ma podstaw do orzekania na podstawie art.365 ust.2 pkt.1 prawa ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2002r. podnosząc, iż nie może budzić wątpliwości, że prace remontowe polegające na unowocześnianiu obiektu stanowią modernizację. Organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do odmiennych ustaleń organu I instancji w tym zakresie, nie rozważył, czy zachodzi negatywne oddziaływanie przedmiotowej stacji na środowisko – art.362 w/w ustawy, czy działalność stacji powoduje pogorszenie stanu środowiska – art.364 ustawy. Sąd uznał to za rażące uchybienie z uwagi na art.375 ustawy, który przewiduje działanie organów ochrony środowiska z urzędu. Nie do zaakceptowania jest zdaniem Sądu teza Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że do obiektu, który powstał zgodnie z przepisami obowiązującymi w 1961r. nie mają zastosowania aktualnie przewidziane wymogi ochrony środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji uznając, że dokonana przez właściciela stacji modernizacja nie była przedsięwzięciem w rozumieniu art.46 ust.2 ustawy i nie zachodziła zatem w odniesieniu do tej modernizacji przesłanka zawarta w art. 365 ust.2 pkt.1 ustawy. Tu organ powołał się na doktrynę tzn. komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska pod redakcją J. Jendrośki Wrocław 2001 podnosząc, że przez przedsięwzięcia o których mowa w art.51 ust.1 i art.46 ust.2 należy rozumieć przedsięwzięcia mające na celu przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do takiego przekształcenia ani zmiany sposobu użytkowania dotychczas istniejących obiektów i instalacji. Z tych względów nie mógł art.365 ust.2 stanowić podstawy do wydania decyzji. Przepis ten dotyczy sankcji za naruszenie przepisów ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego związanego z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzona modernizacja stacji paliw nie była związana z przedsięwzięciem, ponieważ nie wymagała żadnej decyzji wymienionej w art.46 ust.4 ustawy. Wobec tego postępowanie było bezprzedmiotowe, a ustalenia, czy stacja spełnia wymagania ochrony środowiska o których mowa w art.76 są nieistotne i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze na tę decyzję Burmistrz Miasta W. podniósł zarzut naruszenia art.364 i 365 ust.2 pkt.1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art.7, 77§1 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz uznanie, że okoliczności czy kontrolowany obiekt spełnia wymogi ochrony środowiska są nieistotne i nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania. Skarżący ponadto podniósł zarzut naruszenia art.153 ustawy 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydanie decyzji wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z 15 kwietnia 2004r. oraz naruszenia art.105 kpa. Zdaniem strony skarżącej zgodnie z wyrokiem organ miał obowiązek całościowo rozważyć czy działalność związana z funkcjonowaniem stacji powoduje pogorszenie stanu środowiska /art.364 ustawy/. Tymczasem organ wydał taką samą decyzję. Oznacza to, że nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Ponadto pogląd prawny organu co do zastosowania w niniejszej sprawie art.365 ust.2 pkt.1 ustawy należy uznać za błędny. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do zmodernizowanego obiektu związanego z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w art.51 ust1 ustawy, jeżeli nie spełniają one wymagań ochrony środowiska z art.76 ustawy. To, że prace modernizacyjne nie wymagały pozwolenia na budowę ani innych decyzji wymienionych w art.46 ustawy nie oznacza, że modernizacja przedmiotowej stacji paliw pozbawiona jest kontroli inspekcji ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał, że postępowanie nie powinno być wszczęte albowiem nie dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można było rozpatrzeć sprawy w świetle przepisów działu odpowiedzialność administracyjna, bo wtedy nastąpiłaby zmiana podstawy prawnej i zmiana podmiotowej tożsamości sprawy a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności . Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Zarzut naruszenia art.153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ uznał za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr.153 poz.1270/ ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd w wyroku wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Ochrony Srodowiska Sąd w wyroku z 15 kwietnia 2004r. wydanego w tej sprawie za szczególnie rażące uchybienie uznał nie rozpoznanie sprawy w świetle przepisów całego działu ustawy odpowiedzialność administracyjna. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, mimo wyraźnych wytycznych w tym zakresie. Wywody dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności przy zmianie podstawy prawnej są zupełnie nietrafne w niniejszej sprawie. To właśnie zasada dwuinstancyjności obliguje organ II instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Istotą dwuinstancyjnego postępowania jest właśnie dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy a nie tylko kontroli argumentów podniesionych w stosunku do decyzji I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania. Zakres rozstrzyganej sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, przy czym tożsamość przedmiotowa nie jest równoznaczna z tą samą podstawą prawną decyzji zwłaszcza, że przedmiotem sprawy jest to, czy przedmiotowa stacja paliw spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska i czy w związku z tym może działać. Należy podnieść, że działalność handlowa w przedmiotowej stacji paliw została zawieszona w dniu 12 kwietnia 1999r. a szereg urządzeń zostało zdemontowanych jak np. odmierzacze paliw. Podziemne rurociągi odłączono i zaślepiono a zbiorniki po benzynie, oleju napędowym i przepracowanym opróżniono i zalano wodą. W tej sytuacji nie można przyjąć, że stacja funkcjonowała cały czas. Podjęte prace przez nowego właściciela zmierzały bezspornie do ponownego uruchomienia stacji paliw zwłaszcza, że jak wynika z protokołu przekazania z 16 stycznia 2002r. stacja ta składała się budynku – kiosku o pow. 6,90 m², trzech zbiorników podziemnych, utwardzonych nawierzchni oraz sieci telefonicznej, elektrycznej i wodociągowej. Brak było dystrybutorów a więc elementów bez których stacja paliw raczej nie może funkcjonować. Zdaniem Sądu nie można zaakceptować poglądu, że o zaliczeniu danego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko decyduje zakres podjętych prac modernizacyjnych a nie cechy obiektu przy którym podjęto te prace. Jest bezsporne, że stacja paliw może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002r. /Dz. U. nr179 poz.1490/, które obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stacje paliw o pojemności niższej niż 10 000m³ zostały wymienione w §3 ust.1 pkt.12 lit. c jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. W § 4 tego rozporządzenia zostały wymienione kryteria i uwarunkowania kwalifikowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko takie jak skala przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu i ich wzajemnych proporcji, nakładania się oddziaływań, emisji i występowania innych uciążliwości, usytuowanie przedsięwzięcia z uwagi na możliwe zagrożenie środowiska, zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu itp. Te właśnie przykładowo wymienione uwarunkowania stały się przyczyną zawieszenia działalności tej stacji. Obecny właściciel wyraźnie stwierdza, iż wykonał cały szereg prac modernizacyjnych, które miały na celu unowocześnienie stacji zgodnie z wymogami prawa. Wobec tego organ winien ocenić czy stacja ta spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska czy nie i w zależności od tych ustaleń wydać stosowną decyzję. Jeżeli organ nie znajduje podstaw do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem to wydaje decyzję odmowną a nie umarza postępowanie. Należy wziąć jednak pod uwagę, iż przepis art.365 ust. 2 prawa ochrony środowiska zobowiązuje inspektora ochrony środowiska do podjęcia stosownych decyzji prewencyjnych, tj. zabraniającej "oddania do użytkowania", bądź dalszego użytkowania określonego obiektu, jeżeli obiekt ten nie spełnia wymagań ochrony środowiska o których mowa w art.76 ustawy. Takie właśnie stanowisko prezentują autorzy komentarza Ustawa prawo ochrony środowiska pod redakcją Jerzego Jendrośki Wrocław 2001 str.873. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Oznacza to, że inspektor ochrony środowiska może zastosować środki z art.365 ust.2 zarówno do obiektów nowo powstałych, które dopiero zaczną działalność, jak i do tych, które działają a więc również do obiektów, które po dłuższej przerwie chcą tę działalność kontynuować. Uwzględniając wszystkie te okoliczności sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1270/ orzekł jak w sentencji.