II SA/Wr 2792/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia NSA Henryka Łysikowska (sprawozdawca), Asesor WSA, Protokolant Krystyna Anna Stec, Anetta Chołuj, Ewa Bogulak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2005r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją znak: [...]z dnia [...], wydaną na podstawie art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14.03-1985r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. z 1998r Nr 90, poz. 575 ze zm./ oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983r w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm./ nie stwierdził u Pana H. K. choroby zawodowej, o której mowa w poz. 15 wykazu chorób zawodowych -uszkodzenia słuchu spowodowanego oddziaływaniem hałasu. Decyzję powyższą wydano w oparciu o orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w L. z dnia [...]IMP w Ł. z dnia [...]. oraz dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone w środowisku pracy. Z dokumentów zebranych w postępowaniu wynikało, że H. K. pracował w latach 1975-1992 w KGHM A na stanowiskach: operatora wiertnicy oraz operatora maszyn dołowych przodkowych. Po zakończeniu pracy w kopalni p. H. K. zatrudniony był w Cukrowni B jako pracownik sezonowy w okresie listopad-grudzień 1994 i październik-grudzień 1998. Jak wskazał organ pierwszej instancji, analiza przebiegu pracy zawodowej i ocena narażenia na hałas na stanowisku pracy wykazały, że istniało wysokie ryzyko zawodowego uszkodzenia słuchu u p. H. K. z powodu narażenia na ponadnormatywny hałas. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w L. w orzeczeniu z dnia [...]nie rozpoznał u H. K. choroby zawodowej. Badania lekarskie wykonane w związku z podejrzeniem zawodowego uszkodzenia słuchu w Poradni Chorób Zawodowych [...]wykazały, "średniego stopnia ubytek słuchu, głębszy na ucho prawe". Ze względu na to, że H. K. w 1971 r. przebył uraz głowy (uznany za wypadek przy pracy), po którym przez 3 miesiące leczył się laryngologicznie z powodu pogorszenia słuchu, a także uwzględniając, że pacjent podał, iż gorzej słyszy od trzech lat, zaś od 1992r. jest na emeryturze, uznano, że pogorszenie słuchu nie było związane z narażeniem zawodowym. W orzeczeniu stwierdzono również, że "obraz kliniczny stwierdzonego obecnie ubytku słuchu i przebieg choroby nie są charakterystyczne dla uszkodzenia słuchu związanego z hałasem". W trybie odwoławczym pracownika skierowano do Instytutu Medycyny Pracy im. [...]w Ł.. W orzeczeniu z dnia [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jako ustalenia kliniczne dotyczące choroby H. K. podano przewlekły nieżyt prawej trąbki słuchowej oraz obustronny odbiorczy asymetryczny ubytek słuchu, większy w uchu prawym. Zdaniem orzekającego lekarza o braku cech klinicznych uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem świadczyły: asymetria niedosłuchu, udokumentowane pogorszenia słuchu w wyniku urazu głowy w 1971r. oraz fakt. że dalsze pogorszenie słuchu zaobserwowano po ustaniu narażenia na hałas, bo w okresie, gdy pracownik był już na emeryturze. Po rozpoznaniu odwołania H. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 12 ust.2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity z 1998r. Dz. U. Nr 90, póz. 575 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenia lekarskie wydane w niniejszej sprawie zgodnie i jednoznacznie wskazują, że uszkodzenie słuchu u pracownika zostało spowodowane działaniem czynników innych niż hałas, zaczyni brak jest podstaw do stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Na powyższą decyzję H. K. w dniu [...]wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, wskazując, że nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że sam fakt potwierdzenia narażenia zawodowego nie był wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro żadna z orzekających, uprawnionych jednostek służby zdrowia, nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z dniem 01.01.2004r przestała obowiązywać ustawa z dnia 11.05.1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 01.01.2004r., podlegają rozpatrzeniu - zgodnie z art. 97 § 1 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) - przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiło - w myśl § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), obowiązującego w dniu wydania decyzji -rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18.11.1983r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Stosownie § 1 tego aktu "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28.06.2000r. sygn. akt III Rn 202/99 i z dnia 14.03.2002r. sygn. akt III RN 78/01 powyższe sformułowanie każe przyjąć, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji - określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych znajduje się: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W takim określeniu zawarte zostało pewne ograniczenie chorób polegających na uszkodzeniu słuchu, ale jest ono ściśle określone związkiem z hałasem. Ponieważ w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej orzekają organy Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu administracyjnym, ocena, czy w danym przypadku wystąpiły wszystkie w/w konieczne warunki jej stwierdzenia musi być dokonana z uwzględnieniem przepisów procedury administracyjnej, w tym zasad i przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Kluczowe znaczenie w tym wypadku należy przypisać realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania w postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację tej zasady stanowią przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których na organach spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny. Ocenie tej podlegają także materiały i dokumenty wytworzone przez inne jednostki - w tym wypadku dotyczy to przede wszystkim dokumentacji medycznej związanej ze schorzeniem, w związku z którym strona ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej. W myśl przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r., stanowiącego dla organów Inspekcji Sanitarnej podstawę orzekania w niniejszej sprawie, rozpoznania choroby zawodowej dokonują jednostki wymienione w § 7 tego rozporządzenia. Orzeczenia w sprawie choroby zawodowej wydawane są na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Powyższe orzeczenie ma w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej walor opinii biegłego i jest podstawa wydania przez te organy decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Ze względu na brak niezbędnej wiedzy medycznej organ Inspekcji Sanitarnej nie jest oczywiście uprawniony do odmiennego niż dokonane przez uprawnionego lekarza interpretowania wyników badań i diagnozowania choroby (m.in. wyrok NS A z 24.02.1998r. sygn. akt I SA 1520/97, wyrok NSA z dnia 02.06.1998r. sygn. akt I SA 225/98), jednak - jak zauważono na wstępie - jako organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek dokonania oceny tej opinii jako jednego z dowodów w postępowaniu. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w nim okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie - co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przyznania mocy dowodowej. Należy przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko, że orzeczenia lekarskie wydawane w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych winny być uzasadnione w sposób zrozumiały dla organów oraz Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, tak by możliwe było dokonanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych orzeczeń ( m.in. wyrok NSA z 15 04.1998r. sygn. akt I SA 2074/97). W wyroku z dnia 18.08.1998r. sygn. akt I SA 823/98 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że "Bez właściwego uzasadnienia orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, organ I instancji nie powinien wydawać decyzji w trybie § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przed wydaniem tej decyzji należało zlecić uzupełnienie orzeczeń lekarskich w taki sposób, aby uwzględniały całą dokumentację lekarską i aby były zrozumiałe dla uczestników postępowania i innych zainteresowanych podmiotów. Dokonując zatem oceny orzeczenia organ winien zwrócić uwagę, czy orzeczenie to spełnia wymogi stawiane opinii biegłego - m.in. co do jasnego sformułowania diagnozy, wskazania rodzaju przeprowadzonych badań, omówienia ich wyników i sformułowania wniosków. W rozpoznawanej sprawie organy bezpodstawnie - w opinii Sądu - uznały, że orzeczenia lekarskie wyjaśniają wszelkie wątpliwości dotyczące zawodowego charakteru uszkodzenia słuchu u H. K. i nie zwróciły się o uzupełnienie tych orzeczeń, przez co uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że obydwa orzeczenia potwierdzają u skarżącego ubytek słuchu (większy w uchu prawym), zakwestionowano natomiast związek tego ubytku z hałasem w miejscu pracy. Tym niemniej obydwa orzeczenia są bardzo lakoniczne, a przy tym powołują się na dokumentację lekarską oraz wyniki badań, których brak w aktach sprawy. Zaniechanie dołączenia do akt sprawy jakiejkolwiek dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącego należy ocenić negatywnie. Wyniki badań lub ich kopie winny znajdować się w aktach administracyjnych, jako że stanowią część materiału dowodowego, podlegającą ocenie orzekających organów, a w dalszej kolejności także Sądu. Orzeczenie DWOMP w L. zawiera co prawda wyniki audiometrii tonalnej (dla przewodnictwa powietrznego i kostnego), ale brak już ich omówienia - poza lakonicznym stwierdzeniem, iż w ich wyniku "stwierdza się średniego stopnia ubytek słuchu, głębszy na ucho prawe", bez podania wielkości ubytku. Z orzeczenia wynika także, że pacjent był poddany konsultacji laryngologicznej, wyników której również nie omówiono ograniczając się do podania diagnozy po łacinie. Z kolei IMP w Ł. sformułował wprawdzie diagnozę stwierdzając "przewlekły nieżyt prawej trąbki słuchowej oraz obustronny odbiorczy asymetryczny ubytek słuchu, większy w uchu prawym", jednak z orzeczenia tego nie wynika, na podstawie jakich badań stwierdzono powyższe, ani czy w ogóle skarżący był poddany jakimś badaniom, czy też rozpoznania dokonano na podstawie już istniejącej dokumentacji - co poddaje w wątpliwość realizację w postępowaniu prawa strony do ponownego badania w trybie odwoławczym od orzeczenia DWOMP w L. Nadto obie jednostki orzekając o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uzasadniał)' brak związku stwierdzonego uszczerbku słuchu z pracą zawodową skarżącego faktem przebytego przezeń w 1971 r. urazu głowy i leczenia laryngologicznego. Jednakże brak dokumentacji dotyczącej tego wypadku oraz dokumentacji związanego z nim leczenia, a w szczególności - stwierdzonego na skutek wypadku stopnia uszkodzenia słuchu, przy jednoczesnym braku danych na temat wielkości obecnie stwierdzonego ubytku słuchu, uniemożliwia rzetelne porównanie wydolności słuchu H. K. po wypadku, po zakończeniu pracy oraz w momencie orzekania, a w konsekwencji nie pozwala na kategoryczne wyprowadzenie wniosku o związku dalszego pogorszenia słuchu skarżącego z wypadkiem sprzed ponad 30 lat. Orzeczenie IMP w L. ponadto w żaden sposób nie tłumaczy, dlaczego asymetria niedosłuchu przemawia przeciwko jego zawodowej etiologii. Nie wyjaśnia także powodów, dla których przyjęto, iż ubytki słuchu zostały spowodowane (poza urazem głowy) przewlekłym nieżytem trąbki słuchowej oraz nadciśnieniem tętniczym - w sytuacji, gdy jednocześnie stwierdzono, niedosłuch ma charakter odbiorczy, a więc charakterystyczny dla spowodowanego hałasem. Krytycznie należy się odnieść także do podnoszonych przez DWOMP w L. oraz IMP w Ł. argumentów, iż o braku powiązania stwierdzonego obecnie ubytku słuchu z wieloletnią pracą skarżącego w charakterze górnika świadczy to, że pogorszenie słuchu zauważono już po ustaniu stosunku pracy (IMP w Ł.), zaś po 24 latach pracy stwierdzano jedynie "niewielki ubytek słuchu" (DWOMP w L.). Powyższe stwierdzenia pozostają bowiem w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w formularzu postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w zakładzie pracy, z którego wynika, że w ostatnim orzeczeniu laryngologa badającego H. K. w ramach badań corocznych okresowych (orzeczenie z 1991r.), stwierdzono średni ubytek słuchu, nie pogłębiający się. W tym wypadku ponownie brak w aktach sprawy danych co do dokładnej wielkości ubytków słuchu stwierdzanych w czasie zatrudnienia skarżącego oraz obecnie, nie pozwala rozstrzygnąć, czy sprzeczność ta wynika jedynie z odmiennej interpretacji lekarskiej wyników badań - wskutek czego raz oceniono ubytek słuchu jako "średniego stopnia", a innym razem jako "niewielki", czy też powyższe opinie wywiedziono z dwóch różnych wyników badań. Wyjaśnienia powyższej kwestii nie podjęły się ani orzekające o rozpoznaniu choroby zawodowej jednostki medycyny pracy, ani organy Inspekcji Sanitarnej - co również należy uznać za uchybienie ze strony tych organów obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji. Wskazane wyżej uchybienia Sąd uznał za naruszające przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy - co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.