II SA/Gd 108/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: WSA Elżbieta Piechowiak NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. Sz. i A. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania murku ogniowego na ścianie zewnętrznej budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2001 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. – Miejski Zarząd Arch.-Budowlany w dniu 6 maja 1995 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w B. stwierdziło, że na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] W. G. samowolnie dobudowuje pomieszczenie pralni do istniejącego budynku gospodarczego adaptowanego na cele mieszkalne. W związku z powyższym decyzją z dnia 20 sierpnia 1969 r., nr [...] nakazano wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia rysunków inwentaryzacyjnych całego obiektu gospodarczego w terminie 1 miesiąca. Decyzją z dnia 13 października 1969 r., nr [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nakazał W. G. rozbiórkę budowanego przy ul. [...] w B. budynku gospodarczego z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny. Po rozpatrzeniu odwołania W. G., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia 5 grudnia 1969 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ odwoławczy, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), mając na uwadze względy gospodarcze, zezwolił na dokończenie budowy budynku gospodarczego oraz jego czasowe użytkowanie wyłącznie jako pralni. Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 kwietnia 1997 r., nr [...], na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zobowiązał H. Go. do przedłożenia w terminie do końca maja 1997 r.: - orzeczenia technicznego obiektu budowlanego przy ul. [...] stwierdzającego, że zajmowane pomieszczenia spełniają warunki lokalu mieszkalnego, - wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - opinii kominiarskiej, - badania skuteczności zerowania instalacji elektrycznej i urządzeń. Organ wskazał, że w wyniku dokonanych w dniu 26 lutego 1997 r. oględzin stwierdzono, że dobudowana w roku 1969 przez W. G. do istniejącego przy ul. [...] obiektu budowlanego część z przeznaczeniem na pralnię składa się z dwóch pomieszczeń – pomieszczenia o pow. 7,67 m² użytkowanego jako pralnia oraz o pow. 14,39 m² użytkowanego od 1970 r. jako pokój mieszkalny. Ponieważ stwierdzono zmianę sposobu użytkowania zrealizowanych pomieszczeń bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zobowiązano stronę do przedłożenia ww. dokumentów celem usunięcia nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 1997 r., nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania dobudowanej części do budynku przy ul. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy II Wydział Cywilny sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania dobudowanej części budynku położonego przy ul. [...] w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2001 r. Nr 208/2001 nakazał H. G. wykonanie i przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2001 r. następujących dokumentów: - mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesioną lokalizacją samowolnie wybudowanego, rozbudowanego i zaadaptowanego na cele mieszkalne budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w B. oraz pozostałych obiektów stanowiących zabudowę i zagospodarowanie nieruchomości, - aktualnej budowlanej inwentaryzacji powykonawczej zabudowy, tj. budynku pełniącego funkcję mieszkalną oraz budynku zaadaptowanego w 1970 r. na mieszkalny wraz z orzeczeniem technicznym o przydatności ww. obiektów do obecnego sposobu ich użytkowania, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, - dokumentu uprawniającego do dysponowania nieruchomością, - opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej do ww. opracowania, - protokołu ochrony przeciwpożarowej oraz protokołu kominiarskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku wznowionego postępowania ustalono, iż w latach 1955-1971 małżonkowie G. wybudowali i rozbudowali budynek przy ul. [...], a następnie dokonali zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie powiatowego inspektora nadzoru, w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniami z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 3757/01 i sygn. akt II SA/Gd 3758/01 odrzucił skargi F. Sz. oraz A. Sz. na powyższe postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 października 2001 r. Nr [...], na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał H. G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określonych w inwentaryzacji obiektu budowlanego i opinii technicznej poprzez wykonanie na ścianie zewnętrznej budynku, graniczącej z działką sąsiednią, murek ogniowy z cegły pełnej grubości 25 cm i wysokości 30 cm ponad dach o pokryciu rozprzestrzeniającym ogień. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli F. Sz. i A. Sz.. Podnieśli, że zrealizowana przez małżonków G. zabudowa nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. zarówno budowa budynku, jak i jego rozbudowa, miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność tę potwierdzają wydane przez organy administracji decyzje z dnia 13 października 1969 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, które nie zostały wykonane oraz ustalenia Sądu Powiatowego Wydział II Nieprocesowy zawarte w postanowieniu z dnia 29 września 1971 r. sygn. akt II Ns 21/71. W związku z powyższym zaskarżona decyzja w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości, która w rzeczywistości zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, jest niezgodna z prawem. Wskazali również, że w przypadku, gdy budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki winna być wykonana ściana oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej co najmniej 60 min. Nadto ściany budynku muszą być wykonane z materiałów niepalnych, zaś jego dach z materiału nierozprzestrzeniającego ognia. Zdaniem odwołujących się za niewystarczające uznać należy wykonanie przez H. G. nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w B. toczy się od dłuższego czasu, a w dniu 6 czerwca 1997 r., z uwagi na zawisłą przed sądem cywilnym sprawę o podział majątku i zniesienie współwłasności, zostało z urzędu zawieszone. Organ odwoławczy podkreślił, iż kwestia dotycząca pozwolenia na użytkowanie lub zmianę sposobu użytkowania – zgodnie z art. 82 i art. 83 Prawa budowlanego – należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w odniesieniu do wydanego przez organ I instancji nakazu wykonania przez H. G. murku ogniowego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ustali, że postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2001 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobowiązał ww. do przedłożenia określonych w nim dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku, w tym inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym. Ponieważ z dostarczonej przez stronę inwentaryzacji i opinii technicznej wynikało, że na ścianie zewnętrznej budynku, graniczącej z działką sąsiednią należy wykonać murek ogniowy uzasadnionym było zastosowanie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i – na jego podstawie – nakazanie usunięcia nieprawidłowości poprzez wykonanie murku ogniowego. F. Sz. i A. Sz. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż rozbudowa budynku przy ul. [...] o budynek gospodarczy, a następnie zmiana sposobu jego użytkowania (na mieszkalny) stanowią samowolę budowlaną. Ponownie powołali się na decyzje organów administracji z dnia 13 października 1969 r. i 5 grudnia 1969 r. w przedmiocie nakazu jego rozbiórki oraz postanowienie Sądu Powiatowego Wydział II Nieprocesowy z dnia 29 września 1971 r., w którym sąd przyjął, że budowa budynku gospodarczego była samowolą budowlaną. Ponadto zarzucili organom dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że H. G. przedłożyła kompletną dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odsyłając do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Skarga jest zasadna. Wydanie zaskarżonych decyzji nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym sprawy. Jako materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych wydanych przez organy obydwu instancji podany został przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1. jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3. jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma doprowadzić do usunięcia określonych nieprawidłowości. Celem cytowanego przepisu jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie (w szczególności technicznym), odpowiadającym jego funkcjom. Celu tego nie należy utożsamiać z nałożeniem obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu (robót) do stanu zgodnego z prawem. Natomiast na podstawie analizy akt administracyjnych wyjaśnienia wymaga w pierwszym rzędzie kwestia samowoli budowlanej. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że W. G. w końcu lat sześćdziesiątych rozpoczął samowolną dobudowę pomieszczenia pralni (budynku gospodarczego) do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. W aktach administracyjnych znajduje się kopia decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 5 grudnia 1969 r., którą uchylono decyzję Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 13 października 1969 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki będącego w budowie obiektu z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołana decyzja zawiera także rozstrzygnięcie oparte o art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, na podstawie którego organ zezwolił W. G. na dokończenie budowy obiektu o jego czasowe użytkowanie wyłącznie jako pralni. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast czy postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego zostało zakończone decyzją ostateczną. Nie wiadomo też czy sprawa w ogóle została ponownie przez organ I instancji rozpatrzona, czy zapadło ostateczne orzeczenie nakazujące rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego, czy też organy administracji państwowej zalegalizowały samowolę budowlaną. W przypadku ustalenia, że budowa budynku gospodarczego została przez organy administracji zalegalizowana wyjaśnienia wymaga kwestia samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania – przeznaczenia jego pomieszczeń na cele mieszkalne. Bez podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia wskazanych okoliczności organ nadzoru budowlanego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 8 sierpnia 2001 r. wydał na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane postanowienie w sprawie "samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, a następnie po jego rozbudowie zaadaptowania rozbudowanej części na cele mieszkalne przez W. G. i H. G. w latach 1955-1971 na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B.". W tym postanowieniu stricte dowodowym przyjął, z uwagi na brak stosownej dokumentacji, która potwierdzałaby, iż budowa budynku oraz sposób jego użytkowania są zgodne z prawem, że zarówno budowa, jak i zmiana sposobu użytkowania są samowolą budowlaną. Nadto uznał, że w odniesieniu do dokonanej samowolnej dobudowy nie ma zastosowania przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Wskazać przy tym należy, że powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w wyniku wznowienia postanowieniem z dnia 20 czerwca 2001 r., nr [...] postępowania administracyjnego "w sprawie zmiany sposobu użytkowania dobudowanej części budynku przy ul. [...] w B.". Organ nie wskazał jaką decyzją ostateczną zostało zakończone owo wznowione przez niego postępowanie, do czego był zobligowany, gdyż postępowanie można wznowić tylko w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie w tym przedmiocie zostało taką decyzją zakończone. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast decyzja Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a nadto postanowienie tego organu z dnia 6 czerwca 1997 r. o zawieszeniu tego postępowania. Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymagają dwie zasadnicze kwestie: samowolnej dobudowy spornego budynku gospodarczego oraz samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. Przy czym zarówno sprawę samowolnej dobudowy budynku gospodarczego, jak i dokonanej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania obowiązane są wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego. Według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepis art. 83 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego wyraźnie stanowił, że w sprawach, o których mowa w art. 50, art. 51 oraz art. 71 ust. 3 (samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zaś organem wyższego stopnia wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. O ile zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia, do którego udzielenia właściwymi jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, o tyle sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (aktualnie art. 83 ust. 1 i 2 oraz art. 71A). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji powinien uporządkować postępowanie. Przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości kwestie związane z postępowaniem w przedmiocie samowolnej budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego (części gospodarczej – pralni). W przypadku gdy ostateczna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana, podjąć czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie zastosowanie miałyby przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Jeżeli zaś samowola budowlana została (bądź zostanie) zalegalizowana wówczas należy rozstrzygnąć sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. W tym stanie sprawy uznać należało, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie mającym istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.