VI SA/Wa 965/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2005 r. sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2003r. ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego "C." Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na mocy umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. zawartej z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich na czas określony tj. do [...] grudnia 2000 r. [...] Sp. z o.o. w W. (obecna nazwa C.) zainstalowała na drogach publicznych w [...] 100 plansz reklamowych wolnostojących, w tym także tablicę na ul. [...] w rejonie Al. [...]. Po upływie obowiązywania umowy plansze te nie zostały usunięte, zaś starania strony skarżącej o przedłużenie umowy na dalszy okres okazały się bezskuteczne. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. wydaną przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działającego z upoważnienia Zarządu Miasta. [...] nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 16.315,80 zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie na nim tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 24 m.kw. w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001 r. czyli łącznie 66 dni. Za jeden metr kwadratowy powierzchni reklamowej przyjęto opłatę w wysokości 1,03 zł. powiększoną dziesięciokrotnie. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm). Decyzja ta została następnie uchylona w dniu [...] maja 2001 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które stwierdziło, iż organ I instancji uchybił przepisom art.61 § 4 i art. 10 § 1 kpa i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] listopada 2002 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił Spółkę C. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] rej. Al. [...]. W dniu [...] grudnia 2002 r. przedstawiciel Spółki potwierdził, iż zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. W dniu [...] października 2003 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na brak dowodów, mogących stanowić podstawę do nałożenia kar pieniężnych za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżąca wywodziła we wniosku, iż nie istnieje żaden dowód w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego na okoliczności zajmowania przez Spółkę pasa drogowego na ul. [...] w terminie od [...] stycznia 2001 do [...] marca 2001 r. Ponadto powoływała się na brak podstawy prawnej z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na zastrzeżenia wynikające z art. 22 ust. 2 tej ustawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] odmówił umorzenia postępowania w sprawie nałożenia opłat za funkcjonowanie nośnika reklamowego bez zezwolenia w pasie drogowym ul. [...] rej. [...] w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że do czasu wygaśnięcia umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. strona posiadała ważne zezwolenie na lokalizację reklamy w pasie drogowym, w którym umieściła tablicę reklamową o powierzchni jednej strony 12 m.kw. Powierzchnia ta została wskazana zarówno w treści umowy , jak i w decyzji nakładającej karę pieniężną. Strona nie kwestionowała tych faktów, a w aktach sprawy znajduje się zdjęcie fotograficzne nośnika reklamowego w związku z czym stwierdzenie Spółki o braku dowodów, jak i rzetelności co do obliczenia powierzchni tablic reklamowych nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutów strony co do okresu zajęcia organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2000 r. wezwano stronę do zdemontowania nośnika do dnia [...] grudnia 2000 natomiast w trakcie kontroli pracownika ZDM w dniu [...] marca 2001 r. odnotowano fakt dalszego zajmowania odcinka pasa drogowego, na okoliczność czego sporządzono dokumentację fotograficzną. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu tym zarzucała , że decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a Zarząd Dróg Miejskich nie dysponuje żadnymi dowodami wskazującymi, że Spółka zajmowała pas drogowy ul. [...] w terminie od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001 r. Wskazywała, że w zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia sposobu ustalenia powierzchni reklamowej. Podnosiła również brak podstawy prawnej do zastosowania art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ze względu na zastrzeżenia zawarte w art. 22 ust. 2 w/w ustawy i łączącą strony umowę z dnia [...] czerwca 1992 r. Według Spółki umowa ta wyłącza możliwość zastosowania przepisu art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych bowiem wygaśnięcie umowy nie powoduje wyłączenia stosowania przepisów kodeksu cywilnego ze względu na treść art. 674 k.c., który przewiduje domniemanie przedłużenia umowy najmu lub dzierżawy po upływie oznaczonego czasu umowy, na jaki została ona zawarta. Decyzją z dnia z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nie podzielając stanowiska strony skarżącej i uznając, że wyłączenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest skuteczne tylko w okresie obowiązywania umowy. Po wygaśnięciu umowy znajdują zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych. Należy zatem przyjąć, że organ wymierzając karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w myśl art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie naruszył przepisu art. 22 ust. 2 ustawy ani też nie wydał aktu prawnego bez podstawy prawnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mając na względzie treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko za wyraźną zgodą zarządcy drogi, potwierdzoną albo wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej, albo - ewentualnie - zawarciem nowej umowy najmu lub dzierżawy części terenu wchodzącej w skład pasa drogowego. Nieuprawnione jest, w opinii organu II instancji, powoływanie się w niniejszej sprawie na art. 674 k.c. bowiem wiele czynności podjętych przez zarządcę drogi przed upływem terminu wygaśnięcia umowy, w szczególności treść korespondencji skierowanej do Spółki , nie pozostawia najmniejszej wątpliwości co do tego, że zarządca nie wyrażał zgody na przedłużenie zajęcie pasa drogowego po dniu [...] grudnia 2000 r. a także uprzedzał o możliwości nałożenia kary pieniężnej. W skardze do Sądu strona wnosi o stwierdzenie nieważności obu decyzji zarzucając brak podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie przepisów art. 7, 67, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 40 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca, powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu wywodzi, że zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło na mocy zezwolenia administracyjnego lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej a zatem nie było zajęciem samowolnym, co wyłącza zastosowanie w sprawie trybu administracyjnego. Ponadto podnosi, że nie przeprowadzono z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak protokołów ZDM wskazujących na wielkość powierzchni reklamowej i ilość dni, stanowiących podstawę do naliczenia kar pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. WOBEC POWYŻSZEGO WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ CO NASTĘPUJE ; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 - dalej jako p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim wymaga podkreślenia fakt, że w sprawie doszło do sprzecznego z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego wydania dwóch decyzji w pierwszej instancji : decyzji z [...] marca 2001 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną i decyzji z [...] grudnia 2003 r. odmawiającej umorzenia postępowania. Stosownie do art. 104 kpa organ rozstrzyga sprawę co do istoty przez wydanie decyzji. Taką decyzją była decyzja z dnia [...] marca 2001 r. Wydanie tej decyzji przez organ stanowiło załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Dlatego też brak było jakichkolwiek podstaw do wydawania drugiej decyzji z [...] grudnia 2003 r. odmawiającej umorzenia postępowania. Wydanie decyzji merytorycznej jaką była decyzja z dnia [...] marca 2001 r. o nałożeniu kary pieniężnej jest jednocześnie informacją, że organ nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w kwestii nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w ogóle możliwości wydania decyzji w kwestii odmowy umorzenia postępowania ( vide B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd.C.H.Beck Warszawa 2003 str. 472, oraz M.Jaśkowska A.Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz Kraków 2000 s.586). Jeśli postępowanie jest bezprzedmiotowe to zgodnie z art. 105 kpa organ umarza postępowanie, natomiast gdy znajduje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, rozpoznaje sprawę co do jej istoty. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej skoro organ uznał, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia i wydania decyzji (nałożenia kary pieniężnej). Brak było zatem podstawy prawnej do wydania jeszcze jednej decyzji w tej samej sprawie i odmowy umorzenia postępowania. Nie może zmienić tego stanowiska fakt, że skarżąca złożyła w dniu [...] października 2003 r. wniosek o umorzenie postępowania. Rozpatrując ten wniosek organ I instancji winien ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie lub umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od tej decyzji powinno doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego czyli uchylić ją i umorzyć postępowanie w kwestii umorzenia postępowania. W sprawie konieczne będzie merytoryczne zakończenie postępowania związanego z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2001 r. uchylającą decyzję z dnia [...] marca 2001r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym postępowaniu, o wszczęciu którego strona została powiadomiona pismem z dnia [...] listopada 2002 r. problem zasadności wniosku o umorzenie postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za samowolne zajęcia pasa drogowego musi być przedmiotem rozważań organu rozpoznającego sprawę ponownie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie. Takie działanie organu trzeba zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje nieważnością. Nieważnością dotknięta jest także utrzymana tą decyzją w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie umorzenia postępowania, jako wydana bez podstawy prawnej - art. 105 kpa i art.156 § 1 pkt 2 kpa. Konsekwencją takiego stanowiska Sądu jest konieczność stwierdzenia nieważności obu decyzji w oparciu o art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art.200 i art.209 p.p.s.a.