II SA/Lu 62/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski - sprawozdawca, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. znak[...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na wieży kratowej, posadowieniu kontenera technologicznego oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...] położonej w miejscowości G.F.. Według Kolegium podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie czy zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a więc czy realizuje cele publiczne o jakich stanowi art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego za inwestycję celu publicznego może być uznane tylko takie zamierzenie, które jest "technicznie do realizacji celu publicznego", a nie takie, które ma mu tylko sprzyjać, a nadto przynosić określone zyski. Stąd też organ orzekający w sprawie powinien rozstrzygać czy wniosek inwestycyjny zmierza do celu publicznego, czy też realizacja inwestycji stanowi tylko zaspokojenie interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium uznało, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. Realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub reprezentujące Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu odwoławczego o uznaniu inwestycji za realizację celu publicznego nie przesądza ponadlokalny i infrastrukturalny charakter zamierzenia. O ile bowiem przepisy nakładają na jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zapewnienie łączności publicznej bez oglądania się na skutki finansowe tej działalności, to [...]. działa w oparciu o kryterium opłacalności i konkurencji na rynku, realizując swój własny, prywatny interes. Skargę na decyzję Kolegium wniósł [...] Nie zgadzając się z oceną inwestycji wyrażoną przez organ odwoławczy spółka dowodziła, że pojęcie celu publicznego należy interpretować w kontekście dostępności danego przedsięwzięcia. Za działanie publiczne należałoby w tym rozumieniu uznać działania dostępne dla nieograniczonej liczby osób. W świetle ustawy Prawo telekomunikacyjne nie ulega wątpliwości, iż skarżący buduje stacje bazowe w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych o charakterze publicznym. Zwrócono uwagę, iż [...] poza powszechnym i odpłatnym świadczeniem usług telefonicznych, gwarantuje także bezpłatne połączenia ze wszystkimi służbami ratunkowymi, co bezsprzecznie stanowi świadczenie usług publicznych w rozumieniu zaspakajania potrzeb społecznych obywateli, czyli realizacji określonego celu publicznego. Nie jest zasadnym w przekonaniu spółki zastosowanie przez Kolegium kryterium podmiotowego do oceny zakresu stosowania określenia działań publicznych. Oznaczałoby to bowiem możliwość prowadzenia inwestycji celu publicznego wyłącznie przez podmioty ze sfery publicznej, co w obecnych realiach rynkowych byłoby pozbawione sensu i rozmijało z rzeczywistością. Tak rozumiane pojęcie inwestycji celu publicznego powodowałoby także niekonstytucyjne różnicowanie uprawnień podmiotów gospodarczych działających w sferze publicznej i prywatnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skardze nie można odmówić słuszności. Stosownie do art. 4 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sposób zaś zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te cechują się istotnymi odrębnościami. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest według znacznie uproszczonej procedury (art. 53 ust. 1), nie stosuje się w toku postępowania przepisu art. 31 § 4 kpa, korzysta także z uprzywilejowanej pozycji w zakresie swej stabilności. Art. 53 ust. 7 ustawy stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. miesięcy takiej sytuacji stwierdza się, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, co jednak nie wyłącza jej z obrotu prawnego. Nie można także uchylić takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy (art. 53 ust. 8). Należy ponadto podkreślić, iż w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się niektórych ograniczeń wynikających z art. 61 ustawy, a których spełnienie jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak doniosłe różnice dotyczące omawianych trybów postępowania pozwalają stwierdzić, iż decyzja o lokalizacji celu publicznego powinna być wydawana wyjątkowo i tylko wówczas, gdy są spełnione przesłanki wskazane w ustawie. Taką przesłanka jest przede wszystkim spełnienie wymogu inwestycji celu publicznego. Według art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zmianami). Ich charakterystyka pozwala uznać, iż pojęcie interesu publicznego obejmuje grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H. BECK Warszawa 2004 str. 368). Nietrudno dostrzec, iż treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy fundamentalnych kwestii dla każdej wspólnoty nie tylko na szczeblu samorządu terytorialnego, ale także wpływających na funkcjonowanie całego państwa. Budowa infrastruktury technicznej, sieci drogowej i kolejowej, elektryfikacja, gazyfikacja, zaopatrzenie w wodę, budowa urządzeń służących ochronie środowiska są kluczowymi warunkami umożliwiającymi rozwój każdej społeczności. Wśród nich istotną rolę spełnia zapewnienie sprawnej i skutecznej łączności. Ustawa nie precyzuje przy tym o jaki rodzaj łączności chodzi, co oznacza, iż mają w tym zakresie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz..1800), które dotyczą zarówno publicznej telefonii stacjonarnej jak i ruchomej publicznej sieci telefonicznej, rozumianych jako usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej (art. 2 pkt 30 ustawy). Sama zaś ustawa stanowi, iż jej celem jest stworzenie warunków dla rozwoju nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, integrującej usługi telekomunikacyjne, informacyjne i audiowizualne, umożliwiające dostęp do ogólnoeuropejskich oraz światowych sieci i usług telekomunikacyjnych (art. 1 ust. 3 pkt 4). Właściwym jest zatem założenie, iż budowa i utrzymanie łączności telefonicznej, także w postaci ruchomej publicznej sieci telefonicznej objęta jest formułą celu publicznego, co w efekcie zapewnia ich uprzywilejowaną pozycję. Odmiennej oceny nie sposób dopatrzeć się w stanowisku Kolegium, według którego celem publicznym są te cele, których realizatorami są jednostki organizacyjne reprezentujące Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Pogląd ten w sposób bezpośredni nawiązuje do obowiązującej dotychczas definicji inwestycji celu publicznego wprowadzonej przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz.139 ze zmianami). Sprowadzała się ona do oparcia pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym i podmiotowym co oznaczało każdą działalność państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wynikająca z ustaw, o ile wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i była finansowana w całości lub w części z budżetu państwa lub właściwej jednostki samorządu (art. 13 ust. 3). Takie też rozumienie inwestycji celu publicznego znalazło swój wyraz w powołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. (sygn. akt I SA 1986/ 99 (por. również uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPK 14/98 ONSA 1999/3 poz. 80). W kształcie jaki pojęciu inwestycji celu publicznego nadała ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym widocznym jest zerwanie z kryterium podmiotowym czy funkcjonalnym. Inwestycję tego rodzaju stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, kto jest inwestorem. Może to być gmina, powiat czy województwo, ale także spółki prawa handlowego czy osoby fizyczne. Przy tak ujętym pojęciu inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Może ona zostać zrealizowana zarówno ze środków publicznych jak i prywatnych od warunkiem jednak, iż mieści się ona w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.