II SA/Gd 191/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie WSA Elżbieta Piechowiak NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakaz rozbiórki oddala skargę. IISA/Gd 191/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126 ze zm.), oraz art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał B. B. dokonanie rozbiórki domku letniskowego o powierzchni zabudowy 39,48 m2. usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że na wyżej opisanej działce nr [...] stanowiącej własność B. B., usytuowany jest letniskowy domek drewniany, parterowy, niepodpiwniczony, z dachem dwuspadowym, posadowiony na bloczkach betonowych. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2001 r. właścicielka oświadczyła, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowała w 1992 r. bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał, że w okresie budowy domku obowiązywały przepisy art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, które stanowiły, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które było wyłączną podstawą ich rozpoczęcia. Opisany w protokole oględzin domek letniskowy jest obiektem, którego budowa bezwarunkowo wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.) nie wyłączało takich obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 lipca 1987 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 12, poz. 131 ze zm.) - obowiązującego do 1991 r., jak i obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 września 1991 r. działka nr [...] jest przeznaczona pod grunty rolne. W świetle powyższych ustaleń organ administracji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę i na terenie, który nic był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, co uzasadniało wydanie nakazu jego rozbiórki. B. B. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowy obiekt powstał na gruncie stanowiącym od pokoleń własność jej rodziny i służy jako miejsce wypoczynku. Nadto odwołująca podniosła, że do 1992 r. obiekt ten służył jako budynek gospodarczy i był położony w obrębie gospodarstwa rolnego. Wskazała także na fakt, iż złożyła wniosek o przekwalifikowanie terenu rolnego na teren rekreacyjny. W ocenie B. B. decyzja o nakazie rozbiórki jest krzywdząca, a jej wykonanie przekracza możliwości finansowe strony. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 12 września 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w 1992 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co wynika z oświadczenia właścicielki złożonego w trakcie wizji lokalnej w dniu 21 czerwca 2001 r. Do obiektów powstałych samowolnie, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się art. 48 lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe. Realizacja domku letniskowego w 1992 r. bez pozwolenia na budowę oraz na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju inwestycje zobowiązywała organ administracji do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 cyt. wyżej Prawa budowlanego z 1974 r. Ustosunkowując się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że podnoszona przez odwołującą okoliczność wcześniejszego wykorzystywania obiektu jako budynku gospodarczego odnosi się do domku posadowionego na działce [...] usytuowanego po przeciwnej stronie drogi, który objęty jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. B. B. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodziła, że decyzja ta narusza przepisy prawa poprzez błędne zastosowanie art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, niezastosowanie art. 39 prawa budowlanego z 1974 r. a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności taktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności pominięcie faktu związanego datą wzniesienia obiektu oraz uchybienie przepisom postępowania, w szczególności art. 7. 77 i 80 k.p.a. poprzez rezygnację z podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi B. B. ponowiła zarzuty odwołania, a ponadto wskazała, iż jej zdaniem organy przy ustaleniu daty budowy obiektu nie mogły ograniczyć się jedynie do przyjęcia od niej ustnego oświadczenia w tym zakresie, lecz winny przeprowadzić postępowanie dowodowe i w tym celu przesłuchać ją w charakterze świadka, w tym samym trybie przesłuchać jej sąsiadów oraz pouczyć ją o prawie złożenia wniosków dowodowych. Skarżąca podniosła, że wprawdzie budowa obiektu rozpoczęta została w roku 1992 r., lecz z uwagi na brak środków finansowych jej zakończenie nastąpiło dopiero jesienią 1995 r., co wskazuje na przyjęcie przez organy orzekające w sprawie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżąca powoływała się również na fakt, iż od dnia zakończenia budowy domku upłynęło już ponad 5 lat, co obligowało organ do zastosowania w niniejszej sprawie art.49 prawa budowlanego z 1994 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.l271 ze zm.), a zgodnie z treścią art. 97 § 1 tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153. poz. 1270). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207. poz.2016 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do, których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. (Dz. U. Nr 38. poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W sprawie niniejszej organy administracji ustaliły, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w 1992r. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga zatem dokonania oceny stanu prawnego istniejącego w okresie realizacji obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki orzeczono zaskarżoną decyzją. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8. poz. 48). Jak słusznie podniósł w uzasadnieniu decyzji organ I instancji rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu letniskowego. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje na obowiązek, uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwalą Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 lipca 1987 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 12. poz. 131 ze zm.), obowiązującego do 1991 r., jak i obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego Uchwalą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 września 1991 r., działka nr [...] była przeznaczona pod grunty rolne. Zarzut skarżącej, że przedmiotowy domek letniskowy wchodzi w skład siedliska rolnego nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z akt administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że siedlisko oznaczone symbolem B sytuowane jest na działce nr [...], podczas gdy obiekt, co do którego nakazano rozbiórkę położony jest na działce [...], która nie ma charakteru działki siedliskowej. Na marginesie jedynie dodać należy, że domek letniskowy - bez względu na miejsce jego posadowienia - nie mógłby być uznany jako obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową, gdyż nie ma on charakteru obiektu związanego z produkcją rolną. Skoro więc obiekt wybudowano z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, iż termin budowy obiektu został prawidłowo ustalony, a wobec tego, że ustalenie to oparto na oświadczeniu samej skarżącej, zbędne było prowadzenie w tym przedmiocie dalszych ustaleń przez organ. W toku całego postępowania administracyjnego organy orzekające w sprawie nie dysponowały żadnym dowodem podważającym wiarygodność oświadczenia skarżącej jako inwestorki oraz właścicielki obiektu budowlanego co do daty jego budowy. Złożenie przez skarżącą oświadczenia o terminie budowy domku uprawniało organ do uznania tej okoliczności za udowodnioną. Taka ocena mieści się w granicach przysługującej organowi swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zbędnym zatem było przeprowadzanie w tym zakresie dodatkowo postępowania dowodowego poprzez np. przesłuchanie w charakterze świadków właścicieli sąsiednich nieruchomości . W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono też naruszenia innych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 61 § 4 k.p.a. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, i poinformowana o możliwości przedłożenia wszelkiej niezbędnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu Skarżąca została również powiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin, w których uczestniczyła osobiście, podpisując bez zastrzeżeń ustalenia dokonane w ich toku. O przeprowadzenie innych dowodów skarżąca w toku trwającego postępowania administracyjnego nie występowała. W niniejszej sprawie nie zaistniała zatem taka sytuacja, aby zawnioskowane przez stronę dowody nie zostały uwzględnione lub też, aby zostały pominięte. W świetle powyższych ustaleń za bezzasadne uznać zatem należy te zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd nie podziela także poglądu skarżącej o naruszeniu przez organy art. 7 i 8 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowy obiekt powstał na gruncie stanowiącym od pokoleń własność jej rodziny i służy jako miejsce wypoczynku. W zakresie znamion art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. sprawa została wyjaśniona w dostatecznym stopniu. Słuszny interes stron, o jakim mowa w art. 7 kpa nie może stać w kolizji z zasadą praworządności. Na zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego nie ma wpływu art. 8 kpa, albowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest dyrektywą postępowania administracyjnego i realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w kpa zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisów szczególnych (por. B. Adamiak, J. Borkowaki KPA komentarz 3 wyd. str.62). W tym stanie rzeczy dokonana przez organ odwoławczy ocena, prowadząca do uznania, że przedmiotowy obiekt budowlany podlega przymusowej rozbiórce jest zgodna z prawem. Wyjaśnić również należy, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny bada wyłącznie prawidłowość ustaleń organu co do stwierdzonego faktu samowoli budowlanej oraz jej zakresu i nie jest władny stosować innych kryteriów aniżeli wynikające z ustawy. Nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu kwestie dotyczące sytuacji osobistej i materialnej skarżącej. Okoliczności te mogą być jednak uznane za przesłankę uzasadniającą odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Unormowanie to dotyczy jednakże rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną, a decyzja w tym przedmiocie może zostać wydana w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek strony zobowiązanej do wykonania przymusowej rozbiórki. Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). orzekł jak w sentencji.