II SA/Łd 1631/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg U. W.-S. A. S., M. K., A. K., J. K, M. J., K.J., C. K., A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] Nr 227/2003 (znak:[...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi. - Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [..] na podst. art. 139 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami U. W. – S., A. S., A. K., B. K., J. K., M. K., A. K., M. K., M. J., K. J., M. K., K. O., U. K., E. O., J. K., W. L. i A. D. – występujących jako "A" od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielającej B Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej obejmującej wieżę dla zainstalowania 6 anten sektorowych i 1 anteny radiolinii wraz z kontenerem technologicznym oraz przyłączeń energetycznych w Ł. przy ul. A 75 (działka nr 71/1). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione wyłącznie wskutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek podmiotu w postępowaniu administracyjnym winien wynikać z przepisów prawa materialnego. Stroną jest zatem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a także może być uznany za stronę właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji. Osoby składające odwołanie nie zostały uznane za stronę postępowania prowadzonego przez organ I instancji i wydana przez ten organ decyzja nie została im doręczona. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy zwrócił się imiennie do każdej z odwołujących się osób o wykazanie swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Żadna z osób nie wskazała jednak innej okoliczności aniżeli fakt , że nieruchomość, której jest właścicielem położona jest w "sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwość dla środowiska". Jak ustalono, wszystkie nieruchomości, na które wskazują odwołujący się nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Powołując się na orzecznictwo NSA, organ wskazał, że "... Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami innej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym". Konsekwencją przyjęcia takiej wykładni pojęcia strony postępowania administracyjnego było uznanie przez organ II instancji, że osoby które wniosły odwołanie jako A , mają wyłącznie interes faktyczny a nie prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto organ wyjaśnił, że obowiązek podania do publicznej wiadomości i możliwość składania uwag i wniosków przez społeczeństwo w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji mogącej w znaczny sposób oddziaływać na środowisko, co wynika z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), nie daje automatycznie legitymacji prawnej wszystkim składającym te uwagi i wnioski do występowania jako strona w toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tego typu inwestycji. Prowadzenie postępowania odwoławczego z wniosku osób, które nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 Kpa jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych i podlega umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi wnieśli odwołujący się podnosząc, iż mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a wynika on z art. 30 - 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami) oraz art.1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zmianami ). Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania im przymiotu strony, a w konsekwencji uwzględnienia ich odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie z przyczyn omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [..] Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi M. D., A. D., M. K., R. K., F. J., M. F., M. F., B. F., R. F., A. K., C. K., A. O. i E. O. – wobec nieopłacenia przez tych skarżących wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z dnia 22.02.2005 r. Sąd na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarządził połączenie sprawy ze skarg: M. K., J. K., A. K., K. J., M. J., C. K. i A. K. ( sygn. akt IISA/Łd 1663 i 1668-1669/03 ) ze sprawą ze skargi U. W. – S. i A. S. ( sygn. akt IISA/Łd 1631 ) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Należy przede wszystkim wskazać, że zarzuty skarżących sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a nie zaskarżonej decyzji o charakterze stricte proceduralnym. Skarżący twierdzą bowiem, że w toku tego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie została zachowana procedura przewidziana przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), jako społeczeństwo nie zostali prawidłowo zawiadomieni o tym postępowaniu, a w jego toku sporządzono wadliwy raport oddziaływania inwestycji na środowisko, którego wniosków nie podzielają. Okoliczności te mogłyby mieć znaczenie, gdyby kontroli Sądu podlegała decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] a nie decyzja Wojewody [...] mocą której umorzono postępowanie odwoławcze z uwagi na to, ze skarżący nie posiadali przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kpa i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego ( przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27.09.2001 r., I SA 2326/00 LEX nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13.03.2002 r., IV SA 2085/98 LEX nr 55752 ). Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725 ). Budowa stacji telefonii komórkowej należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, która wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zgodnie zatem z art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami) organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4, czyli także decyzji o pozwoleniu na budowę, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu tym społeczeństwo ma możliwość składania uwag i wniosków (art. 31 i 36 ). Powołana ustawa nie przyznaje automatycznie osobom składającym wnioski i uwagi przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji wymienionych w art. 46. Przemawia za tym wyraźnie przepis art. 33 ustawy, który przewiduje możliwość przyznania przymiotu strony wyłącznie organizacjom ekologicznym. W toku postępowania administracyjnego Stowarzyszenie A w Ł. nie zgłosił swojego udziału w sprawie. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżący, jako członkowie społeczeństwa czynnie uczestniczyli w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Składali uwagi i wnioski i otrzymywali odpowiedzi. Nie można zatem podzielić ich stanowiska, że nie mieli zapewnionego udziału w tym postępowaniu, czy też nie byli o nim zawiadomieni. Świadczy o tym chociażby plik dokumentów znajdujących się w aktach, w tym pismo z dnia 12.11.2002 r., które skarżący złożyli właśnie w związku z zawiadomieniem z dnia 23.10. 2002r., dokonanym w trybie art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami). Nie oznacza to jednak – jak już powyżej wskazano – że skarżący uzyskali przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa budowlanego, w tym art. 5 ust. 1 pkt 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 7180), która weszła w życie w dniu 11.07.2003 r. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.12.2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656 ). W przypadku zaś nieruchomości położonych dalej, a tak jest w przypadku działek stanowiących własność skarżących, sprawa jest bardziej skomplikowana. W takiej sytuacji na właścicielach działek nie sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja spoczywa obowiązek wykazania istnienia ich własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie skarżący interesu takiego nie wykazali. Nie złożyli bowiem w toku postępowania administracyjnego, własnego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, czy też innego dowodu, z którego wynikałoby, że inwestycja oddziałuje negatywnie na ich zdrowie, czy też powoduje dla nich inne negatywne, co mieściłoby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wszelkie zatem twierdzenia skarżących co do negatywnych skutków przedmiotowej inwestycji pozostały całkowicie gołosłowne. Negatywne zaś wrażenia estetyczne związane z inwestycją nie mogły określać – jak sugerowali to skarżący – ich interesu prawnego, uzasadniającego przyznanie przymiotu strony postępowania. Złożenie przez skarżących dopiero po zamknięciu rozprawy przed WSA dokumentu w postaci wyceny ich nieruchomości jest spóźnione i nie wywiera jakichkolwiek skutków prawnych. Obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywał bowiem na skarżących – jak już powyżej wskazano - w toku postępowania administracyjnego. Z raportu oddziaływania na środowisko, którym dysponował organ jasno natomiast wynikało, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych będą występowały jedynie w wolnej przestrzeni, na wysokości minimalnej ok. 35 m npt i w odległości ok. 34,8 m od anten w obszarze niedostępnym dla ludzi i nie będą w sposób negatywny oddziaływać na zdrowie ludzi i na inne elementy środowiska. Nieruchomości skarżących znajdują się natomiast w odległości ok. 100 m od miejsca usytuowania inwestycji. W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżących nie znajdowały się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), skargi jako bezzasadne oddalił.