II OSK 913/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 5073/03 w sprawie ze skargi R. i E. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2005 r. po rozpoznaniu skargi R. i E. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2003 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia 16 kwietnia 1992 r. o pozwoleniu na budowę przez E. i R. Ł. kawiarni na działce położonej w A. przy ul. N. Nr [...]- uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej kawiarni, które zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzji stwierdzającej, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem od jej doręczenia upłynęło 10 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jednak, że w świetle obowiązującego w dacie wydania tej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja lokalizacyjna nie powinna być wydana, bowiem plan przeznaczał dany teren na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Wojewoda Podlaski mając to na uwadze uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 16 kwietnia 1992 r. została wydana z naruszeniem ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów zatwierdzonego uchwałą Nr III/16/76 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 29 października 1976 r. /Dz. Urz. WRN w Suwałkach Nr 10, poz. 48/, w którym teren objęty przedmiotową inwestycją przewidziano pod zabudowę jednorodzinną, co powoduje, że decyzja ta jest niezgodna z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ przewidującym, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, stosowanym w związku z art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm./, według którego plan miejscowy stanowi podstawę wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewodę Podlaskiego stwierdzając także, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem przepisu art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. powoduje, iż jest ona obarczona wadą określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Według tego organu odstąpienie przez SKO w Suwałkach od stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia 9 kwietnia 1991 r. o lokalizacji inwestycji z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej doręczenia stronom nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skoro bezspornie ustalono, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego co stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi R. i E. Ł. od powyższej decyzji, którzy powołali sie w tej skardze na upływ 10 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten miał na uwadze, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego jak też jest związany ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obrocie prawnym. Podnoszona w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie okoliczność, iż decyzja, której oceny dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dotyczyła innej inwestycji, może być przedmiotem postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 ( 1 pkt 8 kpa, a nie postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji uznał też, że postępowanie administracyjne nie było przeprowadzone w sposób odpowiadający wymogom art. 7 i 77 ( 1 kpa w kwestii ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności "co do miejsca dokonanej budowy obiektu oraz okoliczności z tym związanych". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i M. W. Skargę tę sporządził adwokat H. M. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie: a/ art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", "przez rozstrzygnięcie innej sprawy", w kontekście decyzji lokalizacyjnej nie dotyczącej przedmiotowej inwestycji, b/ art. 141 ( 4 ppsa wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia "co do tez sądu" odnoszących się do innej nieruchomości, innych właścicieli, braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wzajemnie wykluczających się oświadczeń stron. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się wywody uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnoszące się do konieczności wyjaśnienia szeregu okoliczności, które Sąd uznał za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w tym dotyczące decyzji lokalizacyjnej i wskazań Sądu w kwestii ewentualnego wznowienia postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Niezrozumiałe w ocenie wnoszących skargę kasacyjną są twierdzenia Sądu w kwestii sprzecznych zeznań stron i braku dokonanych ustaleń, skoro nie jest kwestionowana okoliczność, iż pozwolenie na budowę wydano sprzecznie z art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bowiem na terenie, który nie był przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na dany cel, co powinno być wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. R. i E. Ł. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej uznając ją za niezasadną oraz przedstawili swoją sytuację rodzinną i życiową wskazującą według nich na potrzebę istnienia przedmiotowej inwestycji. Obecna na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym M. W. podtrzymała skargę kasacyjną oraz jej uzasadnienie wywodząc, że nie wzięto w sprawie pod uwagę, iż przedmiotowa inwestycja jest nadal realizowana i to nie na tej działce, która była objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy lecz na działce sąsiedniej, bez projektu budowlanego i w warunkach samowoli budowlanej w związku z czym prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Przepis art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie t. zw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego, to jest art. 134 ( 1 i art. 141 ( 4 ppsa. Stosownie do art. 134 ( 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli pod względem zgodności z prawem podlegała w sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu kawiarni oceniając, że decyzja ustalająca lokalizację tego obiektu na działce nr [...] wprawdzie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, jednakże organ ten wskazał na niezgodność tej lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod budownictwo jednorodzinne. Okoliczność braku zgodności z planem w ocenie organu była jedyną i wystarczającą przyczyną do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek wniesienia od tej decyzji skargi przez uprawniony podmiot - inwestora, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji i uznał, że została ona wydana przedwcześnie, bez wnikliwego wyjaśnienia czy rzeczywiście zachodzą przesłanki określone w art. 156 ( 1 kpa, kierując się przy tym zwłaszcza zasadą trwałości decyzji ostatecznej statuowaną przepisem art. 16 ( 1 kpa. Słuszność stanowiska Sądu I instancji potwierdza w pełni wypowiedź wnoszącej skargę kasacyjną na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skoro bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał mając na uwadze określoną decyzję lokalizacyjną, zaś strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, iż to nie ta decyzja miała w sprawie znaczenie, ponadto ma miejsce samowola budowlana, co do której jest prowadzone odrębne postępowanie, bowiem w istocie jest realizowany inny obiekt od tego, którego dotyczy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, to oczywiste jest, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję i spowodować ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu administracyjnym. Bez znaczenia w tej sytuacji jest, jakich sformułowań użył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak też czy wskazywał, iż ewentualnie w pewnym zakresie mogłoby się toczyć postępowanie wznowieniowe, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest niewątpliwie prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa. Dodatkowo należy zauważyć, nie dokonując oceny prawidłowości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji lokalizacyjnej, że w sytuacji, gdy pozostawia ono w obrocie prawnym tę decyzję pomimo uznania jej sprzeczności z prawem, nie można zasadnie twierdzić, jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż możliwym jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę jako sprzecznego z prawem. Istnienie ważnej decyzji planistycznej upoważniającej do dalszego prowadzenia procesu inwestycyjnego stanowi bowiem nawet w razie niezgodności z planem, podstawę do wydania pozwolenia na budowę a w razie wydania takiej decyzji, jest przeszkodą w stwierdzeniu jej nieważności.