I OSK 580/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt II Sa/Op 14/05 o odrzuceniu skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 25 października 2004 r., (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Burmistrz O. w imieniu Gminy O., powołując się na przepis art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./ i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w sprawie odmowy dodatku mieszkaniowego dla Teresy P. i orzekło o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2004 r. do 31 lipca 2004 r. w wysokości 175,14 zł miesięcznie. Skarżący wskazał na interes prawny w zaskarżeniu powyższej decyzji, bowiem środki na wypłatę dodatków mieszkaniowych są środkami gminnymi i winny być wydawane racjonalnie i celowo, biorąc pod uwagę możliwości finansowe gminy O. Dodatkowo podał, iż dopuszczalna jest skarga Gminy na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, bowiem należy odróżnić podwójną rolę burmistrza, z jednej strony jako organu, a z drugiej jako organu reprezentującego gminę na zewnątrz i na tą okoliczność przywołał dwa orzeczenia NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucając skargę Gminy O. wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego lub jego odmowie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stąd przywołana wyżej ustawa określiła nie tylko formę działania, ale wskazała organ podstawowej jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też, rola gminy w postępowaniu administracyjnym, w sprawie dodatku mieszkaniowego została określona i w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa skarżąca Gmina O. pełni funkcję organu administracji publicznej. Stroną w rozpoznawanej sprawie nie jest zatem skarżąca gmina, mimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczy środków gminnych, gdyż ustawa o dodatkach mieszkaniowych powierza jej organowi tj. Burmistrzowi O. kompetencję do rozstrzygania w I instancji w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej /vide uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/. W przywołanej uchwale podkreślono, iż "włączenie organów samorządowych do systemu administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium". Przytoczone poglądy znalazły odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, w którym przyjęto, że gmina nie może zajmować różnej pozycji - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając powyższe poglądy NSA, uznał że Gmina O., której Burmistrz wydał decyzję w sprawie dodatku mieszkaniowego w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tej sprawie. Zatem ani Burmistrz O., jak też Gmina O. w rozpoznawanej sprawie nie mieszczą się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 par. 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła Gmina O., która wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie wykluczają udziału w nim gminy w tym burmistrza jako jej przedstawiciela - tak wskazuje WSA w Opolu. Stanowisko to potwierdza między innymi wyrok NSA z 4 listopada 2002 r. /IV SA 2747/00/, w którym w tezie określono, iż gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy gdy jej organ np. wójt, burmistrz, prezydent brał udział w tym postępowaniu. Rozróżnienia podwójnej roli burmistrza dokonuje też wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998 /IV SA 1676/96/. Jednocześnie skarżąca wskazuje, iż powołana uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. spotkała się z głosami krytycznymi. Z powyższych wyroków NSA i głosów krytycznych wynika, iż burmistrz winien troszczyć się o dobro gminy i chronić jej mienie, ma więc wymagany prawem interes prawny, a to określa jego pozycję jako stronę postępowania od samego początku załatwiania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż Gmina O. ani jej Burmistrz nie ma własnego interesu prawnego, który legitymowałby go do złożenia skargi na przedmiotową decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Prawidłowo zatem Sąd I instancji postanowił odrzucić skargę, albowiem zgodnie z art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uprawnionym do wniesienia skargi jest ten kto ma w tym interes prawny. Co do zasady organ administracji publicznej działający w imieniu gminy nie ma własnego interesu prawnego w indywidualnych sprawach należących do jego kompetencji rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, występuje on bowiem w takiej sytuacji jako nosiciel imperium gminy. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna już uznaje się, iż organ administracji publicznej który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę rozstrzygnięcie wydane w tej samej sprawie. Takich uprawnień organu nie przewidują przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosi się to także do organu I instancji, w tym przypadku Burmistrza Gminy O., któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Z tego względu na podstawie art. 184 i art. 182 par. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skargę kasacyjną Gminy O. należało oddalić.