I OSK 1236/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt II SA 3983/03 w sprawie ze skargi A. Z. na cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego w W. zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji w Prokuraturze Rejonowej W. – [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt II SA 3989/03, odrzucił skargę A. Z. na cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego w W. zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji w Prokuraturze Rejonowej W. – [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prokuratur Okręgowy w W. pismem z dnia [...] lipca 2003 r. złożył wniosek do prokuratora Apelacyjnego w W. o cofnięcie A. Z. zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej, wskazując, że w dniu [...] czerwca 2003 r. do prokuratury Okręgowej w W. wpłynęło anonimowe doniesienie, że A. Z. jako asystent doradcy prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] przy ul. [...]w W., przyjmował w związku z pełnieniem funkcji, korzyści majątkowe od różnych osób. Prokurator Apelacyjny w W., pismem z dnia [...] lipca 2003 r., poinformował A. Z., że na podstawie art. 94b ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 z późn. zm.), cofnął mu z dniem [...] sierpnia 2003 r. zezwolenie na dalsze odbywanie aplikacji w Prokuraturze Rejonowej W. [...]. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem prokurator apelacyjny, na wniosek prokuratora okręgowego, cofa aplikantowi zezwolenie na odbywanie aplikacji pozaetatowej, jeżeli zrezygnuje on z odbywania aplikacji lub rażąco narusza obowiązki aplikanta. W "odwołaniu" z dnia [...] sierpnia 2003 r. A. Z. zwrócił się do Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. z prośbą o wyrażenie zgody na warunkowe odbywanie aplikacji pozaetatowej od dnia [...] września 2003 r. poprzez uczestniczenie w zajęciach teoretycznych do czasu ustania przyczyny wskazanej we wniosku Prokuratora Okręgowego w W. W odpowiedzi Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w W., pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r., poinformował A. Z., iż obowiązujące przepisy dotyczące odbywania pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej tj. wskazana wyżej ustawa o prokuraturze oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej, nie przewidują możliwości wyrażenia zgody na warunkowe odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że od decyzji w przedmiocie cofnięcia zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej nie przysługuje odwołanie do jednostki nadrzędnej, ani też skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. A. Z. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę w związku z cofnięciem zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt II SA 3989/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Z., wskazując, że cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego w W. na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w związku z czym skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna. Sąd podkreślił, że ustawa o prokuraturze przewiduje określone uprawnienia prokuratora apelacyjnego do decydowania o odbywaniu pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej, jednak uprawnień tych nie można utożsamiać z ustawową kompetencją do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu trafny jest pogląd organu, że aplikanta prokuratorskiego wiąże z prokuratorem zezwalającym na odbywanie aplikacji pozaetatowej zależność organizacyjna oraz służbowa, a aplikanta wiąże z osobą sprawująca nadzór nad jej odbywaniem szczególnego rodzaju stosunek zobowiązaniowy o charakterze zbliżonym do stosunku pracy. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. skargę kasacyjną złożył A. Z., wnosząc o jego zmianę w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia merytorycznego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. rażące naruszenie prawa procesowego, to jest: 1) art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż działalność Prokuratora Apelacyjnego nie mieści się w pojęciu działalności administracji publicznej podlegającej kontroli, a organ ten nie jest organem władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach aplikanta pozaetatowego w ramach łączącego ich stosunku prawnego; 2) art. 3 § 2 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy, poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie Prokuratora Apelacyjnego z dnia [...] lipca 2003 r. o cofnięciu skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2003 r. zezwolenia na dalsze odbywanie aplikacji w Prokuraturze Rejonowej W. [...] nie jest decyzją administracyjną; 3) art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie Prokuratora Apelacyjnego z dnia [...] lipca 2003 r. o cofnięciu skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2003 r. zezwolenia na dalsze odbywanie aplikacji w Prokuraturze Rejonowej W. [...] nie jest ani innym aktem, ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4) art. 5 pkt 2 powołanej ustawy, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy ze względu na to, że niniejsza sprawa jest sprawą wynikającą z klasycznej podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 5) art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w związku z tym przyjęcie, iż w zakresie badania legalności decyzji administracyjnych lub/i alternatywnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa skarga skarżącego jest niedopuszczalna; II. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 94 b w zw. z art. 94 a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuratorze (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206), poprzez błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, iż określone uprawnienie prokuratora apelacyjnego do decydowania o odbywaniu pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej jest rozstrzygnięciem nie mieszczącym się w pojęciu ustawowej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej lub wydawania innych aktów lub innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 141 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. w związku z art. 146 ustawy z dnia 27 lipca 200 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) oraz w związku z § 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w ramach aplikacji pozaetatowej aplikanta wiąże z osobą sprawującą nadzór nad jej odbywaniem szczególnego rodzaju stosunek zobowiązaniowy o charakterze zbliżonym do stosunku pracy; 3) art. 145 w związku z art. 146 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z dnia 12 września 2002 r.) oraz w związku z § 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, iż status prawny aplikanta pozaetatowego zbliżony jest do wolontariusza świadczącego pracę bez wynagrodzenia; 4) § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej w związku z art. 97 powołanej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuratorze, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, iż akt mianowania aplikanta pozaetatowego jest czynnością cywilnoprawną w ramach prawa prywatnego, to jest prywatnoprawnego obrotu występującego między podmiotami stosunków cywilnych, będącym dodatkowo, typowym cywilnoprawnym oświadczeniem woli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosunek prawny łączący prokuratora apelacyjnego z pozaetatowym aplikantem prokuratorskim nie jest stosunkiem pracy, ani stosunkiem zobowiązaniowym mającym cechy charakterystyczne dla pracy podporządkowanej, lecz jest stosunkiem szkoleniowym, niebędącym stosunkiem służbowym. Wskazano, że art. 145 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy o ustroju sądów powszechnych stanowi, iż mianowanie aplikanta pozaetatowego nie powoduje nawiązania stosunku pracy. Aplikacja jest bowiem etapem szkolenia przygotowującego do objęcia określonego stanowiska, a nie "nadaniem" uprawnienia do wykonywania określonych czynności i zajęć – co w ocenie skarżącego można by uznać za wolontariat. W ocenie skarżącego ocena prawna rozstrzygnięcia prokuratora apelacyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej jest analogicznym aktem cofnięcia mianowania – w przedmiotowej sprawie – aktem cofnięcia pozwolenia, to jest czynnością jednostronną, która może stanowić decyzję administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że gdyby ustawodawca chciał odpowiedniego stosowania trybu dochodzenia roszczeń na zasadach kodeksu prawa pracy, nie stworzyłby przepisu statuującego podział aplikantów na etatowych i pozaetatowych. Ratio legis tego podziału, zdaniem skarżącego, nie było sztuczne tworzenie aplikantów etatowych i pozaetatowych, skoro do jednych i drugich, należałoby stosować przepisy prawa pracy. Skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że zaskarżona czynność jest przekroczeniem przez stronę przeciwną zasady swobodnego uznania administracyjnego, a swoim zachowaniem wypełnia znamiona dowolności administracyjnej i nie ma nic wspólnego z porządkiem prawnym kształtowanym pod wpływem konstytucyjnej formuły państwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 870/05, zawiesił postępowanie wszczęte skargą kasacyjną A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. w związku z przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu min. pytania prawnego " Czy przepisy art. 94 a i 91 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, z 2001 r. Nr 110, poz. 1189, z 2002 r. Nr 213, poz. 1802, z 2003 r. Nr 228, poz. 2256, z 2005 r. Nr 130, poz. 1085, Nr 169, poz. 1410 oraz Nr 169, poz. 1417) w zakresie w jakim nie przewidują sądowej kontroli ustalenia wyników konkursu na aplikację prokuratorską, przeprowadzonego przez prokuratora apelacyjnego oraz sądowej kontroli decyzji prokuratora apelacyjnego o odmowie wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej są zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt P 15/06, Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął powyższe zagadnienie, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169 poz. 1417) umorzył postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 870/05, podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc na naruszeniu prawa procesowego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu m.in. naruszenie art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie, iż skarga podlegała odrzuceniu bowiem działalność Prokuratora Apelacyjnego nie mieści się w pojęciu działalności administracji publicznej podlegającej kontroli, a organ ten nie jest organem władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach aplikanta pozaetatowego w ramach łączącego ich stosunku prawnego, jak również naruszeniu art. 3 § 2 pkt 4 poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie Prokuratora Apelacyjnego z dnia [...] lipca 2003 r. o cofnięciu skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2003 r. zezwolenia na dalsze odbywanie aplikacji w Prokuraturze Rejonowej W. [...] nie jest ani innym aktem, ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc do rozważań nad zarzutami skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm. dalej powoływanej jako P.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 P.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczeń administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też orzeczeń dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także orzeczeń wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) wynika, iż to prokurator apelacyjny, na wniosek prokuratora okręgowego może zezwolić na odbywanie aplikacji pozaetatowej osobie, która spełnia odpowiednie wymagania i została zakwalifikowana przez komisję egzaminacyjną po przeprowadzeniu konkursu na aplikację prokuratorską. Wskazać należy, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 97 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. nr 21, poz. 206) Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283), z którego wynika, że prokurator okręgowy przekazuje projekt listy kandydatów na aplikantów prokuratorowi apelacyjnemu, który mianując aplikanta w okręgu danej prokuratury okręgowej przydziela go jednocześnie na wniosek prokuratora okręgowego, do określonej prokuratury rejonowej. Zauważyć przy tym należy, iż art. 94b ustawy o prokuraturze przewidywał, że prokurator apelacyjny na wniosek prokuratora okręgowego cofa aplikantowi pozwolenie na odbywanie aplikacji pozaetatowej w określonych przypadkach. Z powyższych przepisów wynika, że prokuratorowi apelacyjnemu została przyznana kompetencja zarówno do ustalania listy osób zakwalifikowanych do odbycia aplikacji, mianowania tych osób na aplikantów prokuratorskich jak również – co ma miejsce w sprawie niniejszej – cofnięcia aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej. Powyższe uregulowania, świadczą w ocenie Sądu, iż w toku postępowania zarówno kwalifikacyjnego jak i cofnięcia aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej rozstrzygana jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszystkie akty, czynności, działania i sprawy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, załatwiane przez organ administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy o prokuraturze nie przewidziały cofnięcia zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji w formie decyzji administracyjnej, nie wskazały też sposobu odwołania. Jednakże czynność, która wprawdzie nie ma charakteru decyzji czy postanowienia, ale jest podejmowana w sprawach indywidualnych ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o prokuraturze. Na skutek wniesionego do Prokuratora Apelacyjnego przez skarżącego odwołania z prośbą o wyrażenie zgody na warunkowe odbywanie aplikacji pozaetatowej, Prokurator ten wskazał, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wyrażenia zgody na warunkowe odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej. Podniósł przy tym, że A. Z. nie przysługuje odwołanie od jednostki nadrzędnej ani też skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącemu służyło, odwołanie się do Prokuratora Generalnego, jako organu instancyjnie nadrzędnego w stosunku do Prokuratora Apelacyjnego, zgodnie z ogólną normą wynikającą z art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący złożył skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego. Tym samym należy uznać, że nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego poprzedzający możliwość skorzystania przez A. Z. z sądowej kontroli aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt P 15/06). Zatem skoro w sprawie właściwy był inny tryb postępowania, niż uznał to skarżący, to powinien on być o tym pouczony. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz zasadę, iż należy tak interpretować przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), uznać należy, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie odrzucił skargę A. Z. ze względu na uznanie, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.