I OSK 568/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Jolanta Rajewska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1040/03 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 marca 2005r sygn. akt SA/Rz 1040/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wskazał, ze postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7, 9, 10, 68, 77 § 1 i 80 kpa. Podstawowy i jedyny dowód, na podstawie którego wymierzono karę pieniężną stanowi bowiem jedynie protokół kontroli pojazdu. Protokół ten powinien odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 68 § 1 i 2 kpa. Winno więc z niego wynikać, kto, kiedy i gdzie, jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Zawarty w aktach sprawy protokół kontroli tym warunkom nie odpowiada. Nie wynika z niego, czy kierowca kontrolowanego pojazdu był informowany o wymaganiach związanych z dokonywaniem pomiarów, czy protokół był kierowcy przed podpisaniem odczytany i czy pouczono go o możliwości zgłoszenia uwag. Protokół ten nie zawiera również danych pozwalających sądowi na ocenę prawidłowości przeprowadzonych pomiarów. W świetle zaś znajdującego się w aktach administracyjnych świadectwa legalizacyjnego wydanego przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Przemyślu w dniu 31.01.2002 r. warunkiem ważności tego świadectwa do dnia 31 stycznia 2004 r. jest nieuszkodzenie wagi, nieuszkodzenie umieszczonych na wadze cech i niestwierdzenie, iż błędy wagi przekraczają granice błędów dopuszczalnych. Świadectwo legalizacji odsyła do wymagań i metod sprawdzania prawidłowości wagi przy użyciu której dokonano czynności określonych w przepisach meteorologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wprowadzonych zarządzeniem Nr 39 Prezesa GUM z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6, poz. 40). Przepisy te określają warunki dla prawidłowego dokonania czynności. Przed rozpoczęciem ważenia waga winna być włączona do zasilania elektrycznego na czas odpowiadający czasowi nagrzewania, nie krócej niż 10 minut. Kierowca winien być poinformowany o wymaganiach dotyczących przejazdu przez pomost wagi i się do nich stosować. W wypadku wag stacjonarnych informacja winna być uzupełniona znakiem drogowym ustawionym pod wagą, podającym wartość dopuszczalnej prędkości podczas ważenia, prędkości tranzytowej, nakaz jazdy ze stałą prędkością. Samo oznakowanie wagi nie stanowi więc spełnienia wymagań zarządzenia. Zasadniczym źródłem informacji winna być informacja ustna dla kierowcy lub pisemna. Zarządzenie przewiduje też konieczność skasowania wyników poprzedniego ważenia przed przygotowaniem wagi do ważenia pojazdu. Wyniki ważenia winny być widoczne w czasie umożliwiającym ich rejestrację. Wskazane wyżej trzy warunki ważności świadectwa legalizacji oraz realizacja warunków właściwego stosowania wagi musi w sposób jednoznaczny wynikać ze sporządzonego protokołu. Tymczasem przedmiotowy protokół tych warunków nie spełniał. Kryteria kontroli pojazdów wskazuje również instrukcja określająca tryb postępowania granicznych oddziałów celnych Urzędu Celnego w Przemyślu w trakcie kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym oraz kontroli kierowców w zakresie wyposażenia w dokumenty wymagane w transporcie drogowym stanowiąca załącznik do decyzji [...] Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...]. Tymczasem z protokołu nie wynika zrealizowanie wymogów tej instrukcji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał zaś wielokrotnie konieczność zawarcia w protokole kontroli pojazdu wszelkich okoliczności ilustrujących prawidłowość kontroli (por. wyrok z 23.03.1998 r. II SA 98/98, z dnia 24.03. 1998r II SA 61/98, czy z dnia 28.04.1998r II SA 282/98). Zaskarżoną decyzją naruszono więc art. 7, 9, 10, 68, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Także akta administracyjne w postaci w jakiej zostały przedstawione WSA uniemożliwiają sądowi kontrolę prawidłowości decyzji. Sad podkreślił również, iż zgodnie z art. 40 b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport w zakresie masy, nacisków na osie lub wymiarów w zakresie określonym przepisami Prawa o ruchu drogowym uprawnione są osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego. Z protokołu nr 3047 wynika, że w analizowanej sprawie kontrolę pojazdu i protokół kontroli sporządził inspektor celny Janusz Szkółka. Z akt nie wynika, aby posiadał on upoważnienie. Decyzja I instancji została zaś podpisana przez Kierownika Zmiany A. P. działającego z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego. Przepis art. 40 b ust.2 przewiduje, że urzędy celne pobierają opłaty zgodnie z art.13 ust.4 i kary pieniężne zgodnie z art.13 ust.2 b. W związku z tym przepisem i art. 279 §1 pkt 12 ustawy z dnia 9 stycznia 1997r Kodeks celny, (Dz. U. 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) organem celnym właściwym do wydania przedmiotowej decyzji był Naczelnik Urzędu Celnego w [...]. W razie upoważnienia pracowników musi to wykazać stosownym dokumentem dołączonym, do akt sprawy przekazywanej sądowi. Podobnie w aktach drugiej instancji brak jest upoważnienia Dyrektor Izby Celnej dla Naczelnika Wydziału Przeznaczeń Celnych J. Z., która wydała decyzje w II instancji. Z tych względów decyzja została uchylona. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu, działający przez pełnomocnika. Zaskarżył on wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie albo o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił on orzeczeniu WSA w Rzeszowie: 1. naruszenie art.174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.145§1 pkt1 lit.c tej ustawy, a w szczególności naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, 2 naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 268 a ustawy kodeks postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a w szczególności na czym polegało naruszenie art. 7, 9, 10, 68, 77 § 1 i 80 kpa i braku wskazania w orzeczeniu dalszego postępowania przez organy celne w przedmiotowej sprawie, 4. naruszenie art. 68 kpa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, 5. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a w szczególności naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów meteorologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. W uzasadnieniu wskazał, że z uzasadnienia wyroku nie wynika w sposób oczywisty na czym polegało naruszenie przez organ powoływanych przepisów kpa, ani nie zostało wskazane dalsze postępowanie organu w tej sprawie. Organ podkreślił, że protokół kontroli zawiera wszystkie niezbędne elementy. Protokół został odczytany stronom i podpisany przez kierowcę biorącego udział w czynności. Spełnione też zostały wymagania zarządzenia, jakim winna odpowiadać waga stacjonarna. Skoro warunki właściwego montażu i stosowania wag wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, to jest oczywiste że waga ta siłą rzeczy musi spełniać warunki określane tymi przepisami. Posiadanie ważnego świadectwa legalizacji oznacza nie tylko spełnienie wymogów przez samo urządzenie pomiarowe, lecz i pozostałych wymogów określonych przepisami. Umknęło uwadze sądu, że parametry terenu też podlegają kontroli w trakcie legalizacji. Waga jest zaś sprzężona z systemem komputerowym, który w przypadku nie zachowania przez kierowcę parametrów wymaganych przy ważeniu wykazuje odwrotnie błąd uniemożliwiając dokonanie komputerowego wydruku ważenia. Sąd wykroczył też poza granice skargi kwestionując uprawnienia osób uczestniczących w kontroli pojazdów. Skarżący tego nie kwestionował. W razie wątpliwości sąd mógł wezwać organ do przedłożenia dokumentów upoważniających osoby. Organ nie przedstawiał tych dokumentów, ponieważ kwestia ta nie była podnoszona w skardze. Na marginesie wskazano, że pismem z dnia 5 listopada 2004r nr [...]. bez wskazania sygnatury akt przesłano zakresy praw i obowiązków wszystkich funkcjonariuszy izby celnej w Przemyślu upoważnionych do podpisywania decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że skarga ta pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Nie można jej było przede wszystkim oprzeć wyłącznie na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. nie zostało zaś w ogóle uzasadnione. Nie wiadomo na czym ono polegało i czym skutkowało, stąd nie może być brane pod uwagę. Naruszenie art.106 § 3 p.p.s.a. jest zupełnie nieuzasadnione. Sąd może bowiem, a nie musi przeprowadzać dodatkowego postępowania uzupełniającego z dokumentu. Zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. też pozbawiony jest podstaw, gdyż sąd pierwszej instancji bardzo szczegółowo uzasadnił przyczyny naruszenia wskazanych przepisów kpa. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 68 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Świadectwo legalizacji jest tylko dokumentem stwierdzającym dopuszczalność dokonywania danym urządzeniem pomiarów. Nie jest ono dowodem spełnienia przy tych pomiarach wymagań metrologicznych. Sąd nie jest też przy skardze związany jej zarzutami i wnioskami. Dalsze zaś działanie organu winno polegać na rozpatrzeniu odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się bowiem w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z tym art. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, jak wskazuje się w literaturze, przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W szczególności podkreśla się, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji lub postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Dotyczy to w szczególności naruszenia przepisów art.7, 77 §1 i 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), a więc, gdy organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie mógł w związku z tym zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 kpa. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005r s. 458-459). Z uwagi na warunek wynikający z drugiej części tego przepisu, zawartej po przecinku, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r. s.526 i wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. SA/Gd 2015/98 niepublik.). Tymczasem z uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie nie wynika, aby Sąd zarzucając organowi naruszenie art. 7, 9, 10, 68, 77 § 1 i 80 kpa brał te okoliczności pod rozwagę. W istocie sąd wskazując przedmiotowe naruszenia, nie wyjaśnił z wyjątkiem odwołania się do art. 68 kpa, na czym one polegały i jaki miały wpływ na treść decyzji. Sąd podkreślił jedynie, że podstawowym i jedynym dowodem w sprawie był protokół kontroli pojazdu. Pominął fakt, iż dowód taki stanowiło również świadectwo legalizacyjne wagi. W szczególności WSA nie wyjaśnił, jakie to dowody organ pominął, w czym przejawiało się niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego, w jaki sposób naruszono art. 10 kpa bądź też art. 80. Wszelkie zarzuty sprowadzały się w istocie do zarzutu naruszenia przepisu art. 68 kpa, określającego wymogi protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął przy tym pod uwagę przy wykładni przepisu art. 68 kpa, iż jego szerokie sformułowanie wynika z faktu, iż musi się on odnosić do bardzo różnorodnych stanów faktycznych. Stąd pewne uwagi dotyczące np. nieokreślenia osób obecnych przy kontroli nie mogły mieć wpływu na treść decyzji, ponieważ dane tych osób wynikają z podpisów złożonych na przedmiotowym protokole. Nie można też uznać, aby zarzucane naruszenia co do treści protokołu mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji, gdyż protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez kierującego pojazdem, a skarżący nie kwestionował w ogóle jego treści. Nie można przy tym nie brać pod uwagę, że w sprawie chodziło o czynności powtarzalne a w dodatku znane osobie parającej się zawodowo przewozem . . Nie można też pominąć faktu, iż w aktach sprawy II instancji na s. 21 znajduje się zawiadomienie skierowane do późniejszego adresata decyzji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia stosownych wyjaśnień. Jak wynika też z akt adresat decyzji nie kwestionował treści protokołu, kwestionował jedynie możliwość przekroczenia nacisku na poszczególne osie przy nieprzekroczeniu ogólnej masy ładunku, w sytuacji, gdy osie te są zespolone. Wskazywał w związku z tym na możliwość uchybień w sposobie zamontowania wagi w pasie drogowym. Ta okoliczność odwołania się do zamontowania w pojeździe osi zespolonych, nie jest jednak dowodem na nieprawidłowość przeprowadzonego badania. Jak jest bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome z urzędu, z innych spraw sądowoadministracyjnych, także przy osiach zespolonych istnieje możliwość przesunięcia ładunku, która będzie powodowała różny nacisk na poszczególne z nich. Nie może też stanowić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienia dla zastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie wymogów zarządzenia Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6, poz. 40) spowodowane brakiem informacji ustnej lub pisemnej dla kierowcy przy istnieniu informacji dokonanej przez odpowiednie oznaczenie. Przepisy zarządzenia nie stanowią bowiem aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Powyższe dotyczy również powoływanej instrukcji określającej tryb postępowania granicznych oddziałów celnych Urzędu Celnego w Przemyślu. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji, a przez to naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak zaś wynika z akt sprawy w uzasadnieniu WSA w Rzeszowie zabrakło wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazania w jaki sposób przedstawione naruszenia, odnoszące się w zasadzie do treści protokołu mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji oraz jaki powinien być dalszy tok postępowania organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art.106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 268 a kpa przez jego niezastosowanie i zakwestionowanie uprawnień osób uczestniczących w kontroli pojazdu. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Czynność taka pozostawiona jest co prawda uznaniu sądu, nie można jednak pomijać okoliczności, iż informacja o stosownym upoważnieniu we wszystkich sprawach dotyczących Izby Celnej w Przemyślu została wysłana do WSA w Rzeszowie w dniu 5 listopada 2004 r. pismo nr [...]. /karta nr 25/. Stąd upoważnienie dla J. S. do kontroli pojazdów znajduje się na s. 10 akt, upoważnienie dla A. P. do wydania decyzji w I instancji znajduje się na s. 12 i d. akt, a zakres czynności J. Z. wynika z dokumentu na karcie 18 i d. Z uwagi na przedstawiony powyżej charakter prawny zarządzenia Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar, jako aktu nie będącego aktem powszechnie obowiązującym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów tego zarządzenia przez WSA w Rzeszowie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien wyjaśnić, czy w sprawie doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania niż art.68 kpa i czy naruszenie te mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz wypowiedzieć się co do dowodów znajdujących się na przytoczonych kartach akt sprawy a dotyczących upoważnień do przeprowadzenia czynności kontrolnych i do wydania decyzji w sprawie. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie § 18 ust.1 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm).