II SA/Gd 3095/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie NSA Barbara Skrzycka-Pilch WSA Janina Guść Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2000r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 września 2000r. [...] i zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. P. kwotę 310 zł (trzysta dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 3095/00 U z a s a d n i e n i e Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 września 2000r., na podstawie art.145, art.151 § 2 w związku z art.146 K.p.a., po wznowieniu postępowania, stwierdził, że: - decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 1995r. Nr [...] w sprawie dopuszczenia do użytkowania budynku piekarni przy ul. N. [...] we W. wydana została z naruszeniem prawa, - oraz odmówił jej uchylenia "z uwagi na upływ okresu przedawnienia do uchylenia tej decyzji". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją "Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 1989r. Nr [...]" zatwierdzono projekt zagospodarowania i udzielono B. K. pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego branży sanitarnej przy ul. N. [...] we W.. Następnie decyzją Prezydenta Miasta z 9 lutego 1995r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie "wybudowanego obiektu z przeznaczeniem na piekarnię". Decyzja ta wydana została z naruszeniem art.59 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.Nr 89, poz.414 ze zm.) z uwagi na fakt odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji dla tej inwestycji tj. decyzji kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia 18 maja 1989r. Nr [...] oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji z 3 października 1989r. Organ administracji wskazał, że na żądanie S. P., na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 22 listopada 1999r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Po wznowieniu postępowania uchylił własną decyzję z 9 listopada 1995r. o pozwoleniu na użytkowanie piekarni i odmówił udzielenia pozwolenia na jej użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że wyjaśnienia wymaga kwestia kiedy nastąpiło doręczenie decyzji z 9 lutego 1995r. Rozpatrując ponownie sprawę, na podstawie oświadczenia inwestora ustalono, że decyzja ta została doręczona mu w dniu jej wystawienia tj. 9 lutego 1995r. Organ administracji wskazał, że stosownie do art.146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym, na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., może nastąpić przed upływem 5 lat. Uwzględniając to, że decyzja została doręczona 9 lutego 1995r., to jej uchylenie nie może nastąpić po 9 lutym 2000r., co uzasadniało rozstrzygnięcie zawarte na wstępie decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł S. P., który zarzucając naruszenie art. art. 6, 7, 145 § 1 pkt 1, 146 § 1 K.p.a. domagał się jej uchylenia i wydania merytorycznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Odwołujący się wskazywał, że całe postępowanie w sprawie tej inwestycji prowadzone jest tendencyjnie, z uwzględnieniem interesu jednej tylko strony tj. inwestora. Organ I instancji przewlekał rozpatrzenie wniosku w postępowaniu wznowieniowym, tak aby upłynął okres 5 letni, przewidziany w art.146 § 1 K.p.a. Jest to jaskrawe naruszenie praworządności, terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym przewidzianych w art.35 K.p.a. Wszystko to zmierzało do dalszego tolerowania działalności piekarni przy ul. N. 68 we W.. Istota zarzutów odwołującego się w toku postępowania wznowieniowego akcentowała istnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art.145 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. oparcia pozwolenia na użytkowanie piekarni na fałszywych dowodach. Organ I instancji nie odniósł się do tych istotnych zarzutów i to w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób jednoznaczny wynika, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe. Dotyczy to: - dziennika budowy, - zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania, - protokołu oględzin robót budowlanych, które zawierają fałszywe informacje. Decyzja, którą w dniu 9 lutego 1995r. udzielono pozwolenia na użytkowanie piekarni wydana została bez: - decyzji lokalizacyjnej, - pozwolenia na budowę, - projektu budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy decyzje dotyczą wyłącznie "warsztatu rzemieślniczego branży instalacje sanitarne". Odwołujący się wskazywał, że sfałszowano szereg innych dokumentów, co dawało podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę o jakiej mowa w art.145 § 1 pkt 1 K.p.a. Fałszerstwo dokumentu ma miejsce nie tylko w sytuacji jego podrobienia lecz również wówczas, gdy poświadcza on nieprawdę co do jego treści i kwestia ta nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zgodnie z przepisami K.p.a. organ administracji jest zobowiązany do rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z akt wynika natomiast, że Prezydent Miasta pominął wszystkie te okoliczności i zarzuty, które mogły doprowadzić do uchylenia decyzji z 1995r. Naruszone zostały zatem przepisy K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 31 października 2000r., podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że pozwolenie na budowę z 3 października 1989r. dotyczyło warsztatu rzemieślniczego branży sanitarnej, podczas gdy decyzja z 9 lutego 1995r. dotyczyła pozwolenia na użytkowanie piekarni. Wojewoda podzielił pogląd, że uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym, opartym na art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., może nastąpić wyłącznie przed upływem 5 lat od doręczenia decyzji dotychczasowej. Skoro na podstawie oświadczenia inwestora prawidłowo ustalono, że jej doręczenie nastąpiło w dniu 9 lutego 1995r., to decyzja ta nie mogła być uchylona po dniu 9 lutego 2000r. S. P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której ponawiając zarzuty odwołania wywodził, że piekarnia, na której użytkowanie udzielono pozwolenia ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 1995r., wydana została w sposób rażąco sprzeczny z: 1. pozwoleniem na budowę, 2. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza realizację na tym terenie wyłącznie budownictwa mieszkaniowego z usługami nieuciążliwymi, 3. decyzją lokalizacyjną, która przewidywała budowę innego obiektu. Skarżący akcentował tę okoliczność, że z dowodów zebranych w sprawie w sposób niewątpliwy wynika, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. W sprawie istniała więc również inna przesłanka wznowieniowa określona w art.145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarga kwestionowała również dopuszczalność dokonania istotnego w sprawie ustalenia tj. daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji wyłącznie na podstawie oświadczenia podmiotu zainteresowanego tj. inwestora, który wielokrotnie w toku postępowania naruszał prawo. W ocenie skarżącego organy administracji prowadziły postępowanie przewlekle i tendencyjnie chroniąc interes tylko jednej strony i dopuszczając do legalizacji bezprawia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270) zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270) sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie daje podstawę do przyjęcia, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 4 września 2000r. wydane zostały z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1, 145 § 1 pkt 1 i art.146 § 1 K.p.a. oraz art. 57 ust 1, art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że: 1. ostateczną decyzją Architekta Miejskiego we W. z dnia 18 maja 1989r., na podstawie art.41 ust.3 i art.35 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 35, poz.180 ze zm.), na wniosek B. K. ustalono lokalizację inwestycji przy ul. N. [...] polegającej na budowie warsztatu rzemieślniczego branży instalacyjnej (por. projekt techniczny str. 4-5). W podstawie prawnej tej decyzji odwołano się również do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , zatwierdzonego uchwałą Nr XXVI/132/88 MRN we W. z dnia 30 maja 1988r. (Dz.Urz.Woj. Włocławskiego Nr 13, poz.135 z 1988r.) wskazując, że teren przeznaczony pod ww. inwestycję przewidziany jest pod budownictwo mieszkaniowe. Organ administracji wyraził pogląd, że art.3 Prawa budowlanego zezwala na wzniesienie na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe obiektów wiążących się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców tj. przedmiotowego warsztatu instalacji sanitarnych. W ocenie Sądu decyzja ta mogła być wydana z naruszeniem prawa tj. art.46 cyt. wyżej ustawy z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, który to przepis stanowił jednoznacznie, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji sprzeczne z planem są nieważne. Zakład rzemieślniczy branży sanitarnej nie dotyczył usług nieuciążliwych, niezbędnych dla obsługi podstawowej funkcji dzielnicy mieszkaniowej "Południe". 2. na podstawie decyzji opisanej w pkt 1, którą doręczono wyłącznie inwestorowi B. K., wystąpił on z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego branży "instalacje sanitarne" na terenie przy ul. N. 68 we W.. Z projektu technicznego załączonego do wniosku wynika, że warsztat miał zatrudniać 10 osób, a jego plan realizacyjny przewidywał szczegółową lokalizację poszczególnych budynków w tym warsztatu o powierzchni 35,65 m2 (por. projekt techniczny). W dniu 3 października 1989r. Kierownik Wydziału Urbanistyki Urzędu Miejskiego we W. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił B. i A. K. pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego branży "instalacje sanitarne" oraz zatwierdził projekt techniczny tej inwestycji, sporządzony przez mgr inż. arch. J. Z. 3. W dniu 2 lutego 1995r. B. K. złożył w Urzędzie Miejskim we W. zawiadomienie o oddaniu do użytku obiektu budowlanego zrealizowanego przy ul. N. [...] wskazując, że obiekt ten wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 października 1989r. Nr [...]. Inwestor określił oddawany do użytkowania obiekt jako piekarnię. Do zgłoszenia załączył dziennik budowy warsztatu rzemieślniczego. Na str. 2 tego dziennika widnieje następujący wpis: "Budynek został wykonany zgodnie z projektem oraz sztuką budowlaną, zachowaniem przepisów prawa budowlanego. Teren po budowie został uporządkowany i nadaje się do użytku". Pod powyższym wpisem znajduje się podpis inwestora B. K. W dniu 9 lutego 1995r. pracownik Wydziału Urbanistyki i Architektury UM we W. A. P. dokonał oględzin obiektu wybudowanego przy ul. N. [...] stwierdzając w protokole "budynek warsztatowy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 3.10.1989r. Nr [...] zgodnie z projektem technicznym i warunkami pozwolenia na budowę. W fazie wykończeniowej inwestor zmienił zamiar użytkowania z warsztatu rzemieślniczego na piekarnię". Na podstawie tego protokołu oględzin i dziennika budowy Prezydent Miasta w tym samym dniu tj. 9 lutego 1995r., wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku piekarni o powierzchni użytkowej 203,47 m2 przy ul. N. [...] we W.. Decyzję tę podpisał L. S. Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 9 lutego 1995r. stwierdzono protokolarnie na miejscu budowy, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. Decyzję tę doręczono wyłącznie inwestorowi. W świetle przedstawionych wyżej dokumentów oczywiste są fałszywe stwierdzenia zamieszczone zarówno w dzienniku budowy, protokole oględzin oraz decyzji z 9 lutego 1995r., że zgłoszony do użytkowania obiekt wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami. Pozwolenie to, jak wskazano wyżej, dotyczyło warsztatu instalacyjnego, a pozwolenie na użytkowanie piekarni. Uzasadnione są w pełni zarzuty skargi, że dowody na których oparto istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Jest to przesłanka wznowieniowa określona w art.145 § 1 pkt 1 K.p.a., która zgodnie z art.146 K.p.a. uniemożliwia uchylenie decyzji dotychczasowej dopiero po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W postępowaniu wznowieniowym, wszczętym wnioskiem S. P. z dnia 26 lipca 1999r. oraz w dalszych pismach skarżącego, odwołano się nie tylko do przesłanki określonej w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. lecz również do tego, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie piekarni wydana została na podstawie fałszywych dowodów stwierdzających, że piekarnię wybudowano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę (por. pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 12 października 1999r. znajdujące się w aktach organu I instancji). Wszystkie zarzuty wykazujące bezprawność działania organu wynikają także z odwołań i dalszych pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy. Pominięcie w postępowaniu wznowieniowym opisanego wyżej fałszerstwa dowodów jest niewyjaśnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz rażącym naruszeniem art.145 § 1pkt 1 w związku z art.146 K.p.a. oraz art.6-8 i art.77 § 1 K.p.a. Rażące naruszenie prawa w sprawie niniejszej inwestycji zdaje się wynikać również z przedstawionych wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i pozwolenia na budowę. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego tych decyzji przy rozpatrywaniu skargi w niniejszej sprawie ogranicza przepis art.135 p.s.a., który przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Opisane wyżej decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz pozwoleniu na budowę warsztatu rzemieślniczego wydane zostały na innych podstawach prawnych przez różne organy, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia tożsamości sprawy administracyjnej. Z tych też przyczyn Sąd ograniczył się do stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji wydanych w postępowaniu wznowieniowym, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 w związku z art.135 p.s.a. i art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po zwrocie akt niezależnie od obowiązku szybkiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu wznowieniowym, wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 26 lipca 1999r. Wojewoda jako właściwy organ wyższego stopnia w rozumieniu art.156 § 1 K.p.a. zobowiązany będzie do wszczęcia z urzędu (art.157 § 2 K.p.a) postępowań administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji organów I instancji z dnia 3 października 1989r. o pozwoleniu na budowę oraz z dnia 9 lutego 1995r. o pozwoleniu na użytkowanie piekarni przy ul. N. 68. Postępowania te prowadzone w oparciu o przesłanki określone w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art.46 cyt. ustawy z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, winny być prowadzone z udziałem wszystkich stron w rozumieniu art.28 K.p.a., w tym również skarżącego i inwestora. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji winna być przekazana SKO we W.. Wyjaśnić należy skarżącemu, że stosownie do art.160 § 1 i § 2 oraz art.153 K.p.a. przysługuje mu prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organów, które wydały w tej sprawie decyzje z naruszeniem przepisów art.156 § 1 i art.145 § 1 K.p.a. W postępowaniu wznowieniowym należy ponadto dokładnie ustalić jaki obiekt (wielkość) wybudowany został na terenie nieruchomości przy ul. N. 68 oraz czy posadowiony został zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z 3.10.1989r. Oceny wymaga również podstawowa kwestia zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z ustaleniami prawa miejscowego tj. planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.