II SA/Ka 681/03

Dnia 3 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005 roku, sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...], Nr [...] Zarząd Miasta C., działając na podstawie art. 63 ust. 2 – 4 oraz art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), ustalił dodatkową opłatę roczną dla [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. Opłata ta została ustalona z tytułu nie zagospodarowania w terminie nieruchomości stanowiącej własność Miasta C., a będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółki z o.o., położonej w C. przy ul. [...], składającej się z działek gruntu o numerach geodezyjnych [...] i [...]. Wysokość tej opłaty określona została na kwotę [...] złotych, stanowiącą 10% wartości nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył, iż w umowie o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie zawartej pomiędzy Miastem C. a [...] Spółką z o.o. określony został sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości poprzez zobowiązanie użytkownika wieczystego do wybudowania obiektu wielofunkcyjnego z hotelem. Określone zostały również terminy realizacji tego zamierzenia. W wyniku kolejnych zmian terminów dokonywanych w drodze aneksu do umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie, ustalone zostało pomiędzy stronami, że do dnia [...] użytkownik wieczysty złoży projekt budowlany celem uzyskania pozwolenia na budowę, do dnia [...] rozpocznie budowę, zaś jej zakończenie nastąpi w okresie do osiemnastu miesięcy od rozpoczęcia. Dalej stwierdzono, iż do chwili wydania decyzji użytkownik wieczysty nie rozpoczął prac związanych z realizacją inwestycji, co zdaniem organu orzekającego uzasadniało ustalenie dodatkowej opłaty rocznej. Odwołanie od tej decyzji wniósł użytkownik wieczysty [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. W odwołaniu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; art. 10 § 1 kpa polegające na pozbawieniu strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez nie zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów; art. 107 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Dalej zarzucono rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie dodatkowej opłaty rocznej wyłącznie w oparciu o okoliczność braku zagospodarowania nieruchomości w określonym terminie pomimo, że okoliczność ta nie została zawiniona przez użytkownika wieczystego. Wskazując na powyższe zarzuty użytkownik wieczysty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując to odwołanie organowi odwoławczemu, pismem z dnia [...] Prezydent Miasta C. wyraził swoje stanowisko popierające treść zaskarżonej decyzji. Między innymi wskazał, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 63 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie następuje w drodze postępowania administracyjnego "sensu stricte" lecz w postępowaniu cywilno-prawnym. Przed rozpoznaniem odwołania pismem z dnia [...] Spółka z o.o. sprzeciwiła się stanowisku Prezydenta Miasta C., zawartemu w piśmie z dnia [...] zarzucając naruszenie kolejnych przepisów kpa, a ponadto nieznajomość prawa odnośnie procedury wydawania decyzji w trybie art. art. 63 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił zasadniczo zarzuty przedstawione przez stronę w odwołaniu. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego, zaś akta sprawy obejmują jedynie zaskarżoną decyzję, odwołanie i pismo przewodnie. Taki stan rzeczy uniemożliwia organowi weryfikację rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazano, iż z żadnego dokumentu nie wynika okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Przychylono się tym samym do zarzutów strony, iż nie miała ona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że strona powołuje w odwołaniu okoliczności, których w ogóle nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż cena nieruchomości, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami winna zostać ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego również w przypadku, gdy chodzi o podstawę wyliczenia dodatkowej opłaty rocznej. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że postępowanie w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty jest postępowaniem administracyjnym ze wszystkimi tego konsekwencjami prawno-formalnymi, co organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina C. Zarzuciła niezgodność tej decyzji z prawem i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze wywody co do istoty postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie dodatkowej opłaty, stwierdzając, że nie jest ono postępowaniem administracyjnym. Podniosła, że nakładanie tej opłaty jest uprawnieniem przysługującym właścicielowi nieruchomości i w istocie stanowi ona sankcję z tytułu niedochowania warunków przez użytkownika wieczystego. Podniesiono również, iż pomimo braków w aktach sprawy, które wytknięte zostały przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, możliwe było ustalenie całokształtu sprawy, a to wobec przytoczonych przez organ pierwszej instancji okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji, jak i w późniejszym piśmie Prezydenta Miasta. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu odwoławczego w kwestii sposobu ustalania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty dodatkowej, twierdząc, iż art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samodzielną podstawę do ustalenia tej wartości przez organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzone zostały motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 marca 2005 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, zaś pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Spółki z o.o. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, a dalej – o jej oddalenie. Wskazał, że w niniejszej sprawie Gminie C. nie przysługuje legitymacja procesowa. Pełnomocnicy stron wskazali, że pomiędzy nimi toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie o zapłatę kar umownych wynikających z umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie, w wyniku którego sąd pierwszej instancji oddalił powództwo Gminy C. o zapłatę przez [...] Spółkę z o.o. tychże kar umownych, zaś apelacja Gminy została oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, chociaż nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, ustala właściwy organ w drodze decyzji. Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że decyzja taka jest decyzją administracyjną i tak przy jej wydawaniu, jak i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu Sąd podziela argumenty odnośnie kwestii proceduralnych, podniesione przez uczestnika postępowania [...] Spółkę z o.o. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności wskazać należy, że skoro postępowanie zmierzające do wydania decyzji jest postępowaniem administracyjnym, to o jego wszczęciu winny być powiadomione strony tego postępowania. Stroną postępowania w niniejszej sprawie był i jest użytkownik wieczysty, albowiem, to jego dotyczą obowiązki nakładane przez organ w drodze decyzji. To on w pierwszej kolejności winien zostać pouczony o przysługujących mu, jako stronie prawach, a w szczególności o możliwości czynnego udziału w sprawie, przeglądaniu materiału dowodowego, zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Zarówno z akt sprawy, jak i z jednoznacznego stanowiska skarżącej wynika, iż procedura ta została pominięta, a pominięcie to było świadomym działaniem organu. Naruszenie przepisów procedury, a w tym podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9, art. 10 kpa) mogło mieć z kolei istotny wpływ na wynik postępowania. Okoliczności bowiem, jakie podnosił w odwołaniu użytkownik wieczysty, w szczególności dotyczące niedotrzymania terminu z przyczyn od niego niezależnych, winny były zostać wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w toku postępowania, którego w istocie w ogóle nie przeprowadzono. Dopiero zebrany w ten sposób materiał dowodowy umożliwiłby organowi odwoławczemu merytoryczną kontrolę zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym trafny pogląd skarżącej, jakoby organ odwoławczy mógł sam przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia zgromadzonego materiału. Przepis art. 138 § 2 kpa wskazuje jednoznacznie na możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia takiego postępowania. Nie mógł też organ odwoławczy zastosować przepisu art. 136 kpa, gdyż w sprawie nie chodziło o uzupełnienie dowodów i materiałów lecz o ich przeprowadzenie i zgromadzenie. Ustalenie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji okoliczności, czy nie dotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn zależnych bądź też niezależnych od użytkownika wieczystego przesądzałoby o możliwości nałożenia dodatkowej opłaty. Jakkolwiek jej nałożenie ma charakter uznaniowy, to nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem uczestnika postępowania, że uprawnienie właściciela do ich nałożenia nie powstaje w sytuacji, kiedy przyczyna nie dochowania terminu jest niezależna od użytkownika (art. 62 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Już powyższe uchybienia organu pierwszej instancji uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Niezależnie od powyższego nie są trafne twierdzenia skarżącej w przedmiocie sposobu i trybu ustalania wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości dodatkowej opłaty. Co prawda Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego, jakoby art. 63 ust. 2, odsyłając do rozdziału 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazywał sposób wyliczenia opłaty dodatkowej. Odesłanie to bowiem ma odniesienie do opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wcześniej ustalonych, które są należne niezależnie od dodatkowej opłaty. Zwrócić jednak w tym miejscu należy uwagę na treść art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego przepisy dotyczące określania wartości (szacowania) nieruchomości stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Przepisy te znalazłyby zastosowanie również i w tej sprawie, tym bardziej, że strona nie zgadzała się z dokonanym przez organ wyliczeniem. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zarzutu uczestnika postępowania odnośnie braku legitymacji procesowej po stronie Gminy. Pojęcie strony postępowania reguluje przepis art.28 kpa, stanowiący iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywodzony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego może być w szczególności przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Żaden przepis prawa nie pozbawia legitymacji procesowej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest mienie stanowiące jej własność i to nawet wówczas, gdy z powodu oddania w użytkowanie wieczyste nie wchodzi do gminnego zasobu nieruchomości (art. 24 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż gmina może być stroną w postępowaniu, w którym jej organ orzeka w sprawie indywidualnej. Skarga na decyzję złożona została nie przez organ lecz przez Gminę C., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta, który w imieniu Gminy dokonał czynności procesowej. Odmienny pogląd, wynikać może m.in. ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanego w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r. sygn.akt OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17). W motywach uchwały podniesiono m.in. iż gmina wydająca przez swoje organy decyzje administracyjne działa jako jeden z elementów państwa i w takiej roli organu nie ma miejsca na jej własny interes prawny lub obowiązek, gdyż wówczas organ administracji publicznej stawałby się "sędzią we własnej sprawie". Nie sposób jednak nie zauważyć, iż skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), wyraził pogląd, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu, a jednocześnie sprawujący funkcję Starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych urzędników miasta. W motywach uchwały przywołano m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001r. sygn.akt III RN 189/01, (OSN APiUS 2002/8/177) oraz z dnia 13 czerwca 2002r. sygn. akt III RN 24/02 /niepubl./, w których opowiedziano się za legitymacją procesową gminy w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej jej własność. Analizując różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie i literaturze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podzielić należy pogląd co do istnienia przymiotu strony gminy w każdej sprawie, w której postępowanie prowadzone jest w celu pozbawienia lub uszczuplenia własności nieruchomości, jak również w wykonywaniu uprawnień, jako właściciela nieruchomości w stosunku do jej wieczystego użytkownika. Inne rozumowanie byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby ustawodawca wyraźnie określił krąg stron postępowania, wyłączając gminę (jednostki samorządu terytorialnego). Prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej, Stąd też organy stanowiące tych jednostek uprawnione są do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art.191 ust.1 pkt 3 Konstytucji). Już w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt K. 8/98 (OTK 2000/3/87) stwierdzono, że będące skutkiem zaskarżonej ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, przekształcenie prawa niewątpliwie dotyczy spraw objętych działaniem gmin, gdyż wpływa na stan przysługującego im mienia. Trybunał Konstytucyjny wskazał też na fakt, iż gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego, gdy chodzi o majątek służący celom gospodarczym np. nieruchomości, zaś osobowość prawna gmin jest powiązana z przysługującą im własnością i innymi prawami majątkowymi np. opłatami z tytułu użytkowania wieczystego, w tym również dodatkowymi opłatami, o których mowa w art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin. Aczkolwiek przywołanym wyrokiem TK orzeczono o niezgodności z Konstytucją tylko niektórych przepisów ustawy z 1997r., a mianowicie tych, które dotyczyły opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, ze skoro opłaty te stanowiły inne prawa majątkowe i były funkcjonalnie związane z prawem własności, przysługującym gminie, odmowa przyznania gminie statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa, godziłaby w istotę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i jego powszechnie obowiązującą moc. Przyjęcie powyższego stanowiska w przedmiocie legitymacji procesowej po stronie Gminy przemawiało zatem za nie uwzględnieniem wniosku uczestnika postępowania w kwestii odrzucenia skargi. Z przytoczonych w pierwszej części rozważań przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).