III SA/Łd 1023/04

Dnia 3 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego gruntów 1. oddala skargę, 2. przyznaje adw. T. W. z Zespołu Adwokackiego nr [...] w Ł. przy ul. [...] kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, którą nakazuje wypłacić od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 roku Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.), art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. nr 100, poz. 1086 z 2000 r. , z późn. zm. ) utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatowego w P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego gruntów. W sprawie ustalono, że M. N. pismem z dnia 8 lipca 2004 roku wystąpił do Wojewody [...], z wnioskiem o przesłanie wykazu gruntów należących do niego przed rokiem 1939 jako Kasztelania [...] lub pod nazwą Hrabstwo [...]. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., przekazał wniosek zainteresowanego, według właściwości, Staroście [...], w części dotyczącej gruntów położonych na terenie powiatu [...]. W dniu [...] sierpnia 2004 r. Starosta [...], wydał postanowienie, znak [...], o odmowie wydania zaświadczenia dotyczącego sporządzenia wykazu nieruchomości wchodzących przed rokiem 1939, w skład dóbr, należących do skarżącego, a ujętych pod nazwą "Kasztelania [...]" lub "Hrabstwo [...]". W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że operat ewidencyjny prowadzony przez starostę założono na mocy Dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 6 poz. 32 ). Wcześniejszych rejestrów i map starosta nie posiada. Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zarzucając organowi I instancji, naruszenie ustawy o "odbudowie zniszczonych dokumentów" w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP oraz błędną pisownię nazwiska, co stanowi naruszenie przepisu art. 23 Kodeksu cywilnego. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdził, że strona w swoim zażaleniu nie precyzuje, na czym polega naruszenie prawa przez organ I instancji. Brak jest precyzyjnych danych, który akt prawny jest podstawą do takiego twierdzenia, gdyż strona wymienia jedynie "ustawę o odbudowie zniszczonych dokumentów" nie wskazując miejsca publikacji tego aktu. Ponadto organ stwierdził, że przytoczone przez stronę artykuły Konstytucji RP, mające stanowić uzasadnienie dla postawionego przez stronę, zarzutu naruszenia prawa, odnoszą się w istocie do zasady ochrony własności i w uznaniu organu odwoławczego nie mają zastosowania do zaskarżonego postanowienia, gdyż akt ten nie przesądza w żaden sposób o własności. Organ II instancji wyjaśnił także, że "Kasztelania [...]" i "Hrabstwo [...]" obecnie nie występują w rejestrach ewidencyjnych powiatu [...] i brak jest jednostek posiadających taki identyfikator. Zgodnie z art. 2 pkt 8, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków jest stale aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach, oraz innych podmiotach władających tymi nieruchomościami. Na podstawie § 46, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38. poz. 454), do rejestrów ewidencji wprowadza się zmiany wynikające m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, prawomocnych orzeczeń sądowych. Aktualizacji operatu starosta dokonuje niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, określających zmianę. W ocenie organu biorąc pod uwagę fakt, iż od roku 1939, status prawny gruntów i nieruchomości, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, mógł ulec zmianie na skutek zdarzeń zarówno faktycznych jak i prawnych, próby ustalenia ilości i lokalizacji przedmiotowych nieruchomości, w oparciu o zasoby ewidencji gruntów i budynków, mogą okazać się utrudnione. Od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 rok nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. N. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 35 § 1, 2, art. 139 i art. 140 kpa oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 1997 roku w związku z art. 241 kpa. Ponadto skarżący powtórzył argumenty powołane w odwołaniu od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wykonywania administracji publicznej oznacza sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na uwadze tak określoną kognicję i przyczyny będące podstawą uchylenia decyzji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne - ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1/ gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych, oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, 2/ budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, 3/ lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1/ właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, 2/ miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1, 3/ informacje o wpisaniu do rejestru zabytków, 4/ wartość nieruchomości (art. 20 ust 2). W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, będących wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza istniejący. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia dotyczącego sporządzenia wykazu nieruchomości wchodzących przed rokiem 1939 w skład jego dóbr. Natomiast nie wykazał swoich uprawnień do tych nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 24 ust. 3 powołanej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że skarżący nie miał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych wnioskiem bowiem nie należał do kręgu osób wymienionych w art. 24 ust. 3 powołanej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Dopiero z chwilą stwierdzenia istnienia takiego interesu prawnego istnieje obowiązek wydania zaświadczenia ( art. 217 § 2 pkt. 2 kpa ). W myśl art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wobec tego, iż organ nie dysponował danymi, których potwierdzenia domagał się skarżący prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie dysponują dokumentami pozwalającymi potwierdzić uprawnienia skarżącego do nieruchomości oraz ustalić jakie ewentualnie nieruchomości wchodziły w skład dóbr skarżącego przed rokiem 1939 roku. Nazwy "Kasztelania [...]" czy "Hrabstwo [...]", podane przez skarżącego nie występują w rejestrach ewidencyjnych powiatu [...]. Podkreślenia wymaga, iż zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru orzeczeń, lecz są czynnościami materialno-technicznymi, w wyniku których wykazuje się informacje objęte przez art. 20 - 26 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Chodzi zatem o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych ( § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków / DZ. U. Nr 38, poz. 454 /). Wobec powyższego wydaje się, iż skarżący powinien w pierwszej kolejności wykazać swój tytuł prawny do nieruchomości ( np. dochodząc swych praw przed sądem powszechnym ), a następnie wystąpić do właściwego starosty, zgodnie z art. 22 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, o dokonanie zmian w ewidencji, by w końcu skutecznie żądać wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Nie jest trafny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy administracyjne przepisów Konstytucji RP. Celem powołanych przez skarżącego artykułów jest zagwarantowanie praw obywatelskich, w tym ochrona prawa własności, jednak przepisy te nie mogą stanowić podstawy dochodzenia roszczeń przez indywidualne podmioty, bowiem formułują zasadę o charakterze ogólnym. Organy administracyjne nie naruszyły także dóbr osobistych skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 107 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia, nazwiska i miejsca zamieszkani ( por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego Zakamycze 2000 str. 603 ). Tytuł rodowy w ocenie Sądu nie jest elementem oznaczenia strony. Zatem stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną. Stosownie do treści art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji było w tym przypadku bezprzedmiotowe.