I OSK 672/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 934/04 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie reformy rolnej postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne Majątek ziemski o pow. 2648,55 ha, położony w W. oraz we wsiach B., P., N. i L., zapisany w księdze wieczystej tom 133 Dobra Rycerskie W., stanowiący własność H. M., został przejęty na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). W skład tego majątku wchodziła nieruchomość położona we Wrześni składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 3781 i 3782 (dawne oznaczenia dz. 401 do 408) o łącznej powierzchni 12,5359 ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia, że powyższa nieruchomość o powierzchni 12,5359 ha nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września1944 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] nr [...] rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego utrzymał w mocy. Wskazane decyzje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt IV SA 315/02. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że omawiana nieruchomość we Wrześni nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dnia 30 czerwca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po wszczęciu z urzędu postępowania, stwierdził nieważności tej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] poprzednie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] i [...], zarzucając im rażące naruszenie: 1) art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1271, ze zm.), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt IV SA 315/02, 2) art. 6, 7, 8, 9, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), poprzez zignorowanie stanowiska strony oraz 3) art. 156 kpa poprzez przyjęcie, że różnice interpretacyjne przepisów prawa są tożsame z rażącym naruszeniem prawa, 4) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędne jego zastosowanie do nieruchomości miejskiej, która nie była rolniczo wykorzystywana i nie pozostawała w funkcjonalnym związku z żadną z nieruchomości ziemskich. Na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. skarżący zmodyfikował powyższy wniosek, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e wymienionego dekretu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 934/04 uchylił powyższe decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zawierał definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Wojewoda [...], rozstrzygając wniosek R. M. o stwierdzenie, że wskazane przez niego nieruchomości nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, w decyzji z dnia 11 lutego 2004 r. przyjął interpretację tego przepisu wprowadzoną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (W. 3/89 OTK 1990 poz. 26), według której przejęciu na własność Państwa podlegają tylko te nieruchomości, które mogły być wykorzystywane rolniczo i mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Taka interpretacja znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r. IV SA 801/99, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. IV SA 2582/98). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. III PRN 23/92 OSP 1993 poz. 47 wskazał na potrzebę ścieśniającej interpretacji przepisów dekretu. Przyjmując wskazaną wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" Wojewoda [...] uznał, że zespół pałacowo-parkowy będący przedmiotem wniosku R. M. nie pozostawał w funkcjonalnej łączności z pozostałą częścią majątku ziemskiego stanowiącego własność H. M., o czym świadczy to, że pałac miał charakter wyłącznie mieszkalno-rezydencjalny, był wyodrębniony przestrzennie od części gospodarczej i położony w granicach administracyjnych miasta, zarząd majątku prowadzony był w odrębnym od pałacu budynku administracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdzając nieważność powołanej decyzji Wojewody [...] uznał, że rozstrzygniecie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Jego zdaniem organ wojewódzki nie zauważył bowiem, że pałac znajdujący się na wymienionych już wyżej działkach, zgodnie z treścią art.1 lit. d dekretu, został zarezerwowany dla utworzenia szkoły oraz że szkoła ta powstała. Ponadto z przejęcia w omawianym trybie na własność Państwa nie były wyłączone grunty położone w granicach administracyjnych miasta. Istotne także było to, by nieruchomość była przejmowana na jeden z celów określonych w art. 1 dekretu. Za tym, że kontrolowana decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, przemawia również istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotowym zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku H. M. W pałacu zamieszkiwał właściciel przejmowanego majątku, a pałac był utrzymywany z dochodów, jakie dawał majątek. Tym samym organ nadzoru dokonał odmiennej niż organ wojewódzki interpretacji art. 2 ust. 1 dekretu oraz innej oceny stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. W doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawa można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Dlatego, zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, należy uznać, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podjęte zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz że naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie ograniczył się do badania zaistnienia jednej z wad wymienionych w art. 156 kpa, ale de facto rozpoznał sprawę merytorycznie. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 kpa. Z tych względów zaistniały podstawy do uchylenia obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na mocy art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu wskazane naruszenia prawa nie są kwalifikowanymi naruszeniami, które mogłyby uzasadniać przyjęcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. M. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając orzeczenie w części punktu I, wniósł o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw pominięcia szeregu istotnych zarzutów rażącego naruszenia prawa przez naczelny organ administracji, 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem niewyjaśnienie podstaw pominięcia szeregu zarzutów rażącego naruszenia prawa wskazuje, że rozstrzygnięcie zapadło nie w pełnych granicach sprawy, lecz tylko w jednym z jej aspektów, jak również, że sprawowana kontrola nie została przeprowadzona w pełnym zakresie Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. pełnomocnik R. M. cofnął powyższą skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – w ocenie skarżącego – Sąd uchybił, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymaganiom. Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Dopuszczalność cofnięcia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podlega zatem ocenie na gruncie przepisów mających zastosowanie przed sądem I instancji. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Stosownie do art. 60 powołanej ustawy, cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie cofnął, w ramach pełnomocnictwa obejmującego umocowanie do tego rodzaju czynności, reprezentujący R. M. adwokat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cofnięcie skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie jest skuteczne, gdyż nie zmierza do obejścia prawa lub spowodowania utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.