I OSK 604/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, , Leszek Włoskiewicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jacka C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1785/03 w sprawie ze skargi Jacka C. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia 08 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. na rzecz Jacka C. kwotę 120 zł. /sto dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 marca 2005 r. SA/Sz 1785/03 oddalił skargę Jacka C. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z 8 sierpnia 2003 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, że chorąży Jacek C. pismem z 24 listopada 2000 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w S. o wyrażenie zgody na zwrot kosztów wynajmu kwatery. Dyrektor tegoż Oddziału decyzją z 30 listopada 2000 r. orzekł, że żołnierzowi świadczenie to nie przysługuje, gdyż decyzją z 22 sierpnia 2000 r. została mu przydzielona osobna kwatera stała, którą przyjął 1 września 2000 r. Wprawdzie J. C. 15 września 2000 r. kwaterę tę przekazał do dyspozycji OT WAM w S., jednakże skoro organ kwaterę przydzielił to została wyeliminowana jedna z przesłanek z art. 49 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem świadczenie finansowe, umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przysługuje tylko wówczas gdy organ nie może przydzielić żołnierzowi zawodowemu odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w dniu 11 stycznia 2001 r., podzielając stanowisko organu I instancji. Wyrokiem z 27 marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny SA/Sz 379/01 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w S. z 11 stycznia 2001 r. wskazując w uzasadnieniu, że organy obu instancji rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 15 września 2000 r. o przydzielenie kwatery oraz o wypłatę świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu, z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, nie wyjaśniły i jednoznacznie nie ustaliły, czy skarżący domagał się wypłaty świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie najmu lokalu do czasu przydziału kolejnej kwatery, czy też do czasu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Rozpatrując ponownie wniosek Jacka C. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w S., decyzją z dnia 20 czerwca 2003 r., nr 117, w oparciu o art. 49 ust. 5 i art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił wypłaty świadczenia, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu. Uzasadniając swe stanowisko wskazał m.in., że dnia 24 listopada 2000 r. Jacek C. złożył wniosek o zwrot kosztów najmu i przedstawił umowę na wynajęty lokal mieszkalny w G. przy ul. K. 57a/8, zawartą 1 listopada 2000 r. na czas określony z mocą obowiązującą od 1września 2000 r. do 1 września 2004 r. W dniu 21 maja 2001 r., na mocy umowy z 18 kwietnia 2001 r., nr 909/91, został Jackowi C. wypłacony ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Ponadto, kwaterę przy ul. A. 13a/6 w G., przydzieloną przez wojskowy organ kwaterunkowy, znajdującą się obecnie w zasobach Gminy G., Jacek C. zdał do dyspozycji w dniu 30 października 2000 r. Rozpatrując ponownie wniosek, wystąpiono do Jacka C. o dostarczenie zgody Dowódcy Jednostki Wojskowej na dojazdy z miejsca zamieszkania, tj. z Goleniowa do miejsca pełnienia służby w S. w okresie od 1 września 2000 r. do 21 maja 2001 r. Jacek C. zgody takiej nie przedłożył. W tym stanie rzeczy odmówiono Jackowi C. wypłaty świadczenia finansowego, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, położonego w G. przy ul. K. 7a/8 za okres od 1 września 2000 r. do 21 maja 2001 r. W wyniku odwołania J. C. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w S., w dniu 8 sierpnia 2003 r. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 13 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 2002 nr 42 poz. 368 ze zm./, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż J. C. - żołnierz zawodowy służby stałej - został przeniesiony z miejscowości G. do pełnienia służby w S. W G., tj. miejscowości pobliskiej w stosunku do S., miał zrealizowane swoje prawo do kwatery poprzez przydział kwatery przy ul. A. 13a/6. Przydzielona kwatera w G. nie utraciła statusu kwatery w związku z przekazaniem jej do zasobu mieszkaniowego Gminy G. Zdaniem organu, prawo do kwatery w Szczecinie było realizowane pięciokrotnie. Ostatnią przydzieloną kwaterę, położoną w S. przy ul. D. 39/10, Jacek C. przyjął 1 września 2000 r., a następnie zwolnił do dyspozycji OT WAM w S. 15 września 2000 r. Do czasu zaspokojenia prawa do kwatery, które nastąpiło w dniu 21 maja 2001 r. poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, J. C. miał prawo otrzymać świadczenie finansowe na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Odwołujący się nie wynajął jednak mieszkania w miejscowości pełnienia służby w S., aby zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe do czasu zrealizowania prawa do kwatery, lecz podnajął lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej w G., w której miał już zrealizowane prawo do kwatery poprzez przydział kwatery i tę kwaterę zajmował. Skoro świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego ma na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych do czasu zrealizowania prawa do kwatery, to potrzeby mieszkaniowe Jacka C. nie były zaspokojone w S. a w G. Jacek C. zamieszkiwał w wynajętym lokalu mieszkalnym w innej miejscowości niż miejsce pełnienia służby i musiał dojeżdżać do miejscowości w której stale pełnił służbę, tj. do S. Stosownie więc do treści art. 48 ust. 1, zobowiązany był otrzymać zgodę dowódcy jednostki wojskowej na zamieszkanie w innej miejscowości. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego J. C. zarzucił naruszenie prawa, gdyż w jego ocenie spełnił warunki określone w art. 49 ust. 2 ustawy, gdyż przedstawił umowę najmu oraz zwolnił dotychczas zajmowaną kwaterę. Błędnym jest wymaganie przez organy zgody dowódcy na zamieszkiwanie w innej miejscowości, gdyż zgoda ta jest potrzebna tylko przy żądaniu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie właściwy na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ przyjął, iż po wyroku z 27 marca 2002 r. SA/Sz 379/01 podtrzymując wniosek o wypłatę świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego skarżący określił, iż odnosi się on do okresu od 1 września 2000 r. do 21 maja 2001 r. Zakres żądania skarżącego został zatem ostatecznie sprecyzowany i prawidłowo ustalony przez organy. Zasadnicze rozbieżności, które legły u podstaw powstałego sporu między stronami, dotyczą wykładni przepisów ustawy w zakresie umożliwiającym przyznanie żołnierzowi świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Dokonując wykładni tych przepisów Sąd odwołał się do art. 22 ust. 1 ustawy ustanawiającego prawo żołnierza do kwatery od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała. Realizacja tego prawa następuje przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy, do czasu realizacji prawa do kwatery /tj. do momentu przydziału kwatery albo wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery/ żołnierz zawodowy otrzymuje świadczenie finansowe, umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, na zasadach określonych w przepisach ustawy, albo zakwaterowanie tymczasowe w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji. A contrario, przydział kwatery, albo wypłacenie wskazanego ekwiwalentu, uniemożliwia przyznanie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego albo zakwaterowanie tymczasowe. Skarżący konsekwentnie prezentuje stanowisko, zgodnie z którym zasadność żądania wypłaty świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego wywodzi z treści art. 49 ust. 2 ustawy. Jednocześnie odrzuca pogląd organu, który wskazuje, że obowiązek przyznania tego świadczenia uzależniony jest od zaistnienia sytuacji określonej w art. 49 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczenia finansowego, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przysługuje żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej posiadającemu członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej mu powierzchni mieszkalnej kwatery, jeżeli WAM nie może mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy, warunkiem przyznania świadczenia finansowego jest zawarcie umowy najmu lokalu z właścicielem lub umowy podnajmu z najemcą i zwolnienie przez żołnierza zawodowego dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli ją posiada. Analiza treści zawartych w art. 49 ust. 1 i 2, w związku z przywołanym wcześniej art. 24 ustawy, prowadzi do wniosku, że prawidłowe odtworzenie ich znaczenia może nastąpić tylko przy łącznym odczytaniu i zrozumieniu ich treści. Przemawiają za tym zasady wykładni i systematyki obowiązujące zarówno w ramach całej ustawy jak i poszczególnych jego przepisów, w tym przypadku art. 49 ustawy. Art. 49 konkretyzuje warunki realizacji przepisu art. 24 ust. 2, regulując przesłanki uzyskania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. W pkt 1 ust. 1 art. 49 ustawodawca określił stan faktyczny rodzący prawo do uzyskania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Prawo to powstaje w sytuacji, gdy Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie może przydzielić żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Z kolei realizacja tego prawa, polegająca na przyznaniu świadczenia finansowego, jest uzależniona od spełnienia przez zainteresowanego warunków określonych w art. 49 ust. 2, tj. 1. zawarcia umowy najmu lokalu z właścicielem lub umowy podnajmu z najemcą, 2. zwolnienia przez żołnierza zawodowego dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli ją posiada. Innymi słowy rzecz ujmując, brak możliwości po stronie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przydzielenia żołnierzowi zawodowemu odpowiedniej kwatery /lub tymczasowego zakwaterowania z rodziną/ wywołuje ten skutek, że w przypadku gdy zainteresowany przełoży umowę najmu lokalu mieszkalnego oraz zwolni dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli ją posiadał /np. w innym garnizonie/ to Agencja zobowiązana jest przyznać to świadczenie. Sąd przywołuje 4 kolejne decyzje wydane w latach 1998-2000, przyznające J. C. kwatery stałe, co uniemożliwia przyjęcie, że WAM nie była w stanie zapewnić stronie odpowiedniej kwatery, a więc odpowiadającej przypadającej żołnierzowi powierzchni mieszkalnej i spełniającej odpowiednie warunki techniczne. Inne subiektywne odczucia żołnierza nie mogą prowadzić do uznania, że kwatera jest nieodpowiednia. Nie można więc uznać, że Agencja nie była w stanie zapewnić skarżącemu odpowiedniej kwatery. Nie mogło więc po stronie skarżącego powstać skuteczne prawo - roszczenie do WAM o wypłatę świadczenia. Prawo do takiego roszczenia mogło powstać jedynie w sytuacji braku po stronie Agencji odpowiedniej kwatery. Chybionym jest pogląd skargi, że obowiązek wypłaty świadczenia powstaje po spełnieniu przesłanek wynikających z art. 49 ust. 2 ustawy. Wybiórcze powołanie się na treść art. 49 ust. 2 w oderwaniu go od postanowień ust. 1 stało w kolizji z podstawowymi regułami wykładni prowadząc do wyciągnięcia niewłaściwych wniosków. Z przepisów ustawy i aktów wykonawczych wynika, że na żołnierzu zawodowym nie ciąży obowiązek przyjęcia proponowanej przez Agencję kwatery stałej nawet spełniającej wymagania. Przyjęcie, odmowa przyjęcia lub rezygnacja stanowi wyraz swobodnej decyzji żołnierza. Jednakże gdy żołnierz dokona takiego wyboru, którego następstwem jest odmowa przyjęcia kwatery lub rezygnacja połączona ze zdaniem kwatery traci on wówczas uprawnienie do żądania wypłaty świadczenia, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do podnoszonego braku zgody dowódcy jednostki na zamieszkiwanie w innej miejscowości Sąd ocenił, iż pogląd organu był błędny, gdyż zgoda ta dotyczy tylko świadczenia o zwrot kosztów dojazdu. Uznając odmowę przyznania świadczenia za uzasadnioną Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jacek C., reprezentowany przez radcę prawnego Adama S., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 22czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyrażającą się w bezzasadnym przyjęciu, że odmowa przyjęcia bądź też zdanie przez żołnierza zawodowego w służbie stałej oczekującego na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, zaproponowanej mu przez organy WAM osobnej kwatery stałej powoduje utratę przez niego uprawnienia do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona powołuje się na okoliczność, że kwestia wypłaty dochodzonego świadczenia była już przedmiotem orzeczenia NSA z 27 marca 2002 r. SA/Sz 379/01, w którym Sąd ten oprócz naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie za jaki okres skarżący domaga się zapłaty świadczenia wyraził pogląd, że do czasu realizacji prawa do kwatery w formie ekwiwalentu pieniężnego przysługuje mu świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego po spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 2 ustawy. Naruszenie oceny wyrażonej w tym wyroku strona wiąże z przyczyną nieważności z art. 183 par. 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony wykładnia przepisów ustawy dokonana przez Sąd I instancji czyniłaby martwym przepis art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Skoro przepis ten traktuje o zwolnieniu dotychczas zajmowanej kwatery, to oznacza, że kwaterę taką Agencja musiała mu przydzielić, a więc miała takie możliwości. Przepis art. 49 ust. 2 nie wyklucza roszczenia żołnierza posiadającego kwaterę, nakazuje jedynie, że aby było ono skuteczne musi zwolnić zajmowaną kwaterę. Możliwości Agencji co do przydziału kwatery wskazane w art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a" mają o tyle znaczenie, że czyniłyby nieskutecznym roszczenie o wypłatę świadczenia oczekującego na zaspokojenie uprawnień z art. 24 ustawy w formie przydziału kwatery a nie wypłaty ekwiwalentu. W zaistniałej sytuacji Agencja mogła dokonać wybiegu w postaci zaproponowania stronie tymczasowego zakwaterowania z rodziną na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy, a po odmowie odmówić w majestacie prawa wypłaty dochodzonego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd - stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wziął pod uwagę nieważność postępowania zwłaszcza, że strona na taką podstawę do uchylenia wyroku powołała się. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka z art. 183 par. 2 pkt 3 ustawy nie zachodziła, albowiem nie można było przyjąć, iż wydany wcześniej wyrok uchylający zaskarżoną decyzję powodował stan zawisłości sprawy w rozumieniu tego przepisu lub też stwarzał powagę rzeczy osądzonej. Trafnie natomiast przywołując wyrok NSA z 27 marca 2002 r. SA/Sz 379/01 skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i art. 49 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W zaskarżonym wyroku podnosząc naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i w kontekście przyjętego stanu faktycznego wyraził pogląd, że w sytuacji żołnierza zawodowego, który zrezygnował z przysługującej mu na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy kwatery stałej w formie przydziału i wybrał wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z niej, jego prawo do kwatery zostaje zaspokojone przez wypłacenie mu tego ekwiwalentu. Do czasu realizacji prawa do kwatery w formie ekwiwalentu pieniężnego przysługuje mu świadczenie finansowe, umożliwiające pokrycie najmu lokalu mieszkalnego po spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 2 ustawy. Powyższa ocena prawna w myśl art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiązała w sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy. Zatem po ustaleniu, iż strona domagała się wypłaty świadczenia za okres od 1września 2000 r. do 21 maja 2001 r., organ odwoławczy winien uwzględniając powyższą wykładnię przyznać ekwiwalent za okres od 1listopada 2000 r. /J. C. zdał kwaterę 30 października 2000 r./ do 21maja 2001 r. /data wypłaty ekwiwalentu/. Działanie organu odmawiającego przyznanie świadczenia naruszało więc w sposób oczywisty zarówno prawo materialne, jak i art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające. Wady tej nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wbrew związaniu uprzednią oceną NSA dokonał odmiennej wykładni przepisów, nie dostrzegając przy tym, iż wyrokiem z 27 marca 2002 r. została uchylona tylko decyzja ostateczna. W tej sytuacji pozostało do rozpatrzenia odwołanie J. C. od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w S. z 30 listopada 2000 r. Z rażącym naruszeniem prawa sprawę ponownie rozstrzygał organ pierwszej instancji wydając decyzję 30 czerwca 2003 r., której to wady nie dostrzegł organ odwoławczy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.