I GSK 1512/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki (spr.), Sędziowie NSA Jan Grabowski, Halina Wojtachnio, Protokolant Beata Cisek, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[...] Import-Eksport Z. S. – M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Bd 3/05 w sprawie ze skargi "[...]" Import-Eksport, Z. S.-M. na decyzje Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z dnia 22 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu odsetek od należności celnych I Oddala skargę kasacyjną II Zasądza od "[...]" Import – Eksport Z. S.-M. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Toruniu kwotę 1350 ( tysiąc trzysta pięćdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Firma "[...]" Import – Eksport Z. S.-M., w miesiącach od marca do września 2001 r. zgłosiła w Oddziale Celnym w Bydgoszczy w celu objęcia procedurą dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym, produkty kompensacyjne w postaci drożdży piekarskich. Powyższe zgłoszenia celne Naczelnik Urzędu Celnego w Bydgoszczy uznał za nieprawidłowe oraz określił kwotę wynikającą z długu celnego. Należności celne zostały uregulowane przez skarżącą, a w wyniku wniesionych odwołań Dyrektor Izby Celnej w Toruniu utrzymał w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Celnego w Bydgoszczy. Strona wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który we wszystkich sprawach uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje organu I instancji. Podstawą do wydania takich wyroków było ustalenie przez Sąd, że przepis § 183 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 18, poz. 214 ze zm.) został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, podkreślając jednak, że organ celny nie mógł odmówić jego zastosowania. Pismem z dnia 23 czerwca 2004 r. strona wniosła o zwrot uiszczonych należności celnych wraz z odsetkami. Decyzjami z lipca 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w Toruniu orzekł o zwrocie należności celnych i odmówił wypłaty odsetek od tych należności. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor Izby Celnej w Toruniu decyzjami z dnia 22 października 2004 r. utrzymał w mocy decyzje z lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Bd 3/05 oddalił skargę firmy "[...] Import – Eksport Z. S.-M. na powyższe decyzje z dnia 22 października 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 250 § 3 Kodeksu celnego od zwracanych należności celnych przywozowych lub wywozowych nie płaci się odsetek, chyba że niewłaściwe ustalenie kwoty należności było wynikiem błędu organu celnego, a dłużnik w żaden sposób nie przyczynił się do powstania tego błędu. W takim wypadku odsetki oblicza się od dnia uiszczenia należności podlegających zwrotowi. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżąca nie przyczyniła się do powstania sytuacji, w której decyzje nieprawidłowo określały kwotę długu celnego, natomiast kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena czy niewłaściwe ustalenie kwoty należności było wynikiem błędu organu celnego. W ocenie Sądu I instancji należy przyjąć, że w świetle wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchylających decyzje organów celnych, które określały kwotę długu celnego, to Minister Finansów popełnił błąd wydając rozporządzenie z przekroczeniem granic umocowania ustawowego. Sąd jednak podkreślił, że nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania, że na podstawie art. 250 § 3 Kodeksu celnego można traktować organ celny szeroko i objąć nim działania Ministra Finansów, będącego podmiotem administracji państwowej o innych kompetencjach. Wskazany przepis mówiący o błędzie organu celnego, zdaniem Sądu, musi być odnoszony jedynie do działań podejmowanych przez ten organ w ramach jego kompetencji ustawowych. Jednocześnie mimo różnych kompetencji określonych dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych w sprawach celnych, zawartych w Tytule X Kodeksu celnego, nie można uznać tego podmiotu za organ celny. Sąd I instancji podkreślił, że organy celne nie popełniły błędu, a struktura i specyfika ich kompetencji nie pozwalała im także samodzielnie oceniać i odmawiać zastosowania przepisu prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2005 r. firma "[...]" Import – Eksport Z. S.-M. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 250 § 3 Kodeksu celnego. Błędna wykładnia, zdaniem skarżącej polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania, że Ministra Finansów można traktować jako organ celny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Ministra Finansów należy uznać za organ celny, a przekroczenie delegacji ustawowej przez ten podmiot za błąd organu celnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała przepisy z Tytułu X Kodeksu celnego, m. in. art. 287 Kodeksu celnego, z którego, zdaniem strony jednoznacznie wynika, że upoważnienie do wykonywania niektórych zadań organów celnych wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych, tj. Minister Finansów. W związku z tym należy uznać, że organ administracji państwowej, umocowany ustawowo do wydawania tego rodzaju upoważnień, ma charakter organu celnego. Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 278 § 3 Kodeksu celnego Minister Finansów, jako minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem wyższej instancji dla decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Toruniu wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Ze względu na przyjęty model orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, ustawodawca stawia wysokie wymagania skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym według strony skarżącej uchybił Sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia naruszenia prawa procesowego – wskazać dodatkowo, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej przewidziane w ustawie p.p.s.a. korespondują z ustanowionym w tej ustawie przymusem adwokacko-radcowskim do sporządzenia tej skargi (art. 175 § 1). Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też do stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie strona oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W związku z brakiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 250 § 3 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), który stanowi, że od zwracanych należności celnych przywozowych lub wywozowych nie płaci się odsetek, chyba że niewłaściwe ustalenie kwoty należności było wynikiem błędu organu celnego, a dłużnik w żaden sposób nie przyczynił się do powstania tego błędu. W takim wypadku odsetki oblicza się od dnia uiszczenia należności podlegających zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżącej dotyczącej pojęcia "organu celnego", zawartego w tym przepisie, a mającego kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i kwestii zapłaty odsetek od zwracanych należności celnych. Do dnia 1 maja 2002 r. art. 278 Kodeksu celnego zawarty w Tytule X "Organy celne" w § 1 stanowił, że centralnym organem administracji państwowej w sprawach celnych jest Prezes Głównego Urzędu Ceł, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu organem administracji państwowej w sprawach celnych jest dyrektor urzędu celnego. Z tego wynika, że centralnym organem administracji państwowej w sprawach celnych był Prezes Głównego Urzędu Ceł, który wykonywał swoje zadania przy pomocy podległego urzędu oraz dyrektorów urzędów celnych, ale pod nadzorem Ministra Finansów. Minister Finansów nadzorował tylko działanie Prezesa Głównego Urzędu Ceł, nie był instancją odwoławczą i nie był uprawniony do zmiany decyzji wydanych w zakresie spraw celnych. Na mocy ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 365) zniesiono centralny organ administracji państwowej – Prezesa Głównego Urzędu Ceł oraz organ administracji państwowej w sprawach celnych - dyrektora urzędu celnego, a Tytuł X Kodeksu celnego otrzymał brzmienie "Organy właściwe w sprawach celnych". Jednym z takich organów jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, którego kompetencje określono w art. 278 Kodeksu celnego. Obok ministra do spraw finansów publicznych do organów właściwych w sprawach celnych ustawodawca zaliczył również organy celne, którymi zgodnie z art. 279 Kodeksu celnego są naczelnik urzędu celnego oraz dyrektor izby celnej. Z analizy tych przepisów wynika, że każdy organ celny jest organem właściwym w sprawach celnych, ale nie każdy organ właściwy w sprawach celnych jest organem celnym. Minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem właściwym w sprawach celnych, a nie organem celnym, mimo że w wyjątkowych sprawach określonych w ustawie można wnieść do niego odwołanie od decyzji dyrektora izby celnej. Jednak w zakresie tych spraw nie mieści się sytuacja wskazana w art. 250 § 3 Kodeksu celnego. Biorąc pod uwagę powyższe nie można uznać Ministra Finansów za organ celny ani w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 maja 2002 r., ani po zmianie Kodeksu celnego ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 365). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że art. 250 § 3 Kodeksu celnego mówi o błędzie organu celnego przez niewłaściwe ustalenie kwoty należności. Zgodnie z art. 283 Kodeksu celnego to do zadań naczelnika urzędu celnego należy wymiar i pobór należności celnych w indywidualnych sprawach. Dokonuje tego na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Należy jednak odróżnić płaszczyznę tworzenia prawa w procesie legislacyjnym od stosowania prawa, przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Ponadto stanowienie prawa dotyczy wyznaczania powszechnych, a nie indywidualnych reguł zachowań. Art. 250 § 3 dotyczy błędu organu celnego przy ustalaniu kwoty należności celnych w konkretnej sprawie. Błąd ten wynika zatem ze stosowania prawa przez organ, a nie jego stanowienia. Zatem przekroczenie przez Ministra Finansów delegacji ustawowej przy wydawaniu aktu wykonawczego (rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych, Dz. U. z 2001 r. Nr 18, poz. 214 ze zm.) nie jest błędem, o którym mowa w art. 250 § 3 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r., Nr 75, poz. 802 ze zm.) i tym samym nie stwarza podstawy do płatności odsetek od zwracanych należności celnych w oparciu o ten przepis. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Koszty na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Toruniu zasądzono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349) w zw. z art. 204 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.