IV SA/Wa 385/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Asesor WSA Tomasz Wykowski Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję oraz organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. S. 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpoznania odwołania W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1974 r. utrzymanej w mocy decyzją Naczelnika Powiatu w K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. o przejęciu z urzędu na własność Państwa, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118) gospodarstwa rolnego M. S. o obszarze 11,40 ha wraz z "udziałem - działek [...], [...] o powierzchni 1,35 ha" położonego we wsi K. i P. - utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru I instancji. Według uzasadnienia zaskarżonej decyzji warunki kwalifikujące dane gospodarstwa do wykazujących, w myśl art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy "niski poziom produkcji" - określało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dane określone we wskazanym rozporządzeniu zostały ustalone przed załatwieniem sprawy w postępowaniu zwykłym (zawarte były w protokołach z lustracji gospodarstwa z ostatnich trzech lat przed przejęciem). Z protokołów tych (z dnia [...] września 1974 r., [...] września 1974 r., [...] listopada 1974 r.) wynika, że nie wszystkie grunty orne w przedmiotowym gospodarstwie były wykorzystane rolniczo, plony 4 zbóż i ziemniaków były niższe od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, obsada bydła i trzody chlewnej wynosiła poniżej 0,4 sztuki przeliczeniowej na 1 ha, nie wykonywano we właściwym czasie zabiegów agrotechnicznych, stosowano niskie dawki nawozów mineralnych, nie były uiszczane podatki i opłaty wiejskie. W złożonej skardze W. S. (syn i następca prawny M. S.) wniósł o uchylenie opisanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podnosząc, iż rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu zwykłym zapadły z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego polegającym na: - błędnym ustaleniu stanu faktycznego z uwagi na przyjęcie braku następców prawnych M. S., co obrażało art. 4 ust. 1 cytowanej już ustawy z dnia 29 maja 1974 r.; - naruszeniu art. 9 ust. 2 tego aktu prawnego wobec wadliwości ustalenia, że przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji przy jednoczesnym podaniu wcześniej, iż "poziom produkcji nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach"; - dokonaniu lustracji w dniu 5 września 1974 r. przez niepełny zespół specjalistów, co zauważono nawet wcześniej w postępowaniu nadzorczym (decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1994 r.). Skarżący podniósł, iż wyniki produkcyjne w przedmiotowym gospodarstwie były wyższe od średnich w gminie na podobnych glebach, a chwilowy ich spadek związany był z wypadkami losowymi (wypadek i choroba skarżącego oraz jego matki). Podkreślił też, iż jego matka nie pobrała renty związanej z przejęciem przez Państwo wskazanego gospodarstwa. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Skarżący uzupełnił swoje wywody w sprawie w pismach procesowych z dnia 4 października 2004 r. i 18 listopada 2004 r. Zaakcentował w nich, że z protokołu lustracji z dnia [...] września 1974 r. (dokonanego przez niepełny zespół specjalistów) nie wynika wcale, aby warunki określone w cytowanym już rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. zostały spełnione. Zauważył też rozbieżności między powierzchnią gospodarstwa przejętego w postępowaniu zwykłym, a powierzchnią gospodarstwa opisanego w protokole lustracji z dnia 5 września 1974 r. co było być może wynikiem pomieszania dokumentacji z dwu różnych postępowań prowadzonych odrębnie i na różnych podstawach prawnych w stosunku do M. S. i jej syna A. S.. Stanowisko w sprawie zajął też Wójt Gminy K. wnosząc o oddalenie skargi i podkreślając, iż M. S. prowadziła gospodarstwo rolne wraz z synem A. S. (łącznie około 23 ha). Świadczy o tym karta gospodarstwa. Poza protokołem z lustracji z dnia 5 września 1974 r. (wyłącznie powołanym przy rozstrzyganiu w postępowaniu zwykłym) nie można pomijać protokołu lustracji z dnia 5 listopada 1974 r. ("znanego" według Wójta Gminy K. przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] grudnia 1974 r.), a ten wskazuje na istnienie przesłanek do przejęcia gospodarstwa. Teren przedmiotowego gospodarstwa został już trwale rozdysponowany (został przekazany Powiatowi w K. - jest tam obecnie Zespół Szkół Rolniczych w K.). Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia decyzji organów nadzoru obu instancji z niżej podanych względów. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, a więc z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, iż rozstrzygające w sprawie organy (Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) nie zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji jakichkolwiek wywodów przekonujących o ich właściwości do ich orzekania w konkretnej sprawie nadzorczej. Art. 19 kpa zawiera bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej kontroli swej właściwości od momentu wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Podkreślił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. sygn. akt III ARN 17/91 (P.P. 1992 Nr 3, poz. 108) zauważając, iż z zasady przestrzegania przez organ administracyjny swej właściwości z urzędu (art. 19 kpa) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Omawiany obowiązek dotyczy zatem także organów nadzoru i jest szczególnie istotny w sytuacji zaistnienia przekształceń w strukturze administracji publicznej i braku już także instytucji prawnych (kategorii spraw), o których rozstrzygano w postępowaniu zwykłym. W takim przypadku za niezbędne uznać należy podawanie przez rozstrzygający organ, w uzasadnieniu wydawanej decyzji argumentacji wykazującej jego właściwość do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności w myśl art. 157 § 1 kpa w związku z art. 17 kpa w konkretnej sprawie (kapitalne znaczenie ma tu określenie organu wyższego stopnia). W dacie orzekania przez organy obu instancji nie obowiązywał już art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne, skreślony art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Wcześniej moc utraciła (z wyjątkiem art. 9 ust. 2) - na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.) pozostała część powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W czasie wydawania rozstrzygnięć przez organy obu instancji nie było już w obrocie prawnym instytucji prawnej (kategorii sprawy) tożsamej z zastosowaną w postępowaniu zwykłym. Zaszły też znaczne zmiany w strukturze administracji publicznej w stosunku do stanu istniejącego w chwili zakończenia postępowania zwykłego. Nie było już w szczególności tego rodzaju organów, jak orzekające w postępowaniu zwykłym, a cała administracja publiczna została podzielona na rządową i samorządową. Wymagało to zatem szczegółowego podania podstaw na jakich rozstrzygające w postępowaniu nadzorczym organy przyjęły swoje właściwości do załatwienia konkretnej sprawy. Skoro zaś tego nie uczyniły, to uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 19 kpa - skrupulatnego badania właściwości w każdym stadium postępowania, a uchybienie to może mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa to także wyjaśnienie podstawy przyjęcia właściwości organu. Brak w decyzjach organów obu instancji jakichkolwiek wywodów w zakresie przyjęcia ich właściwości do rozstrzygania konkretnej sprawy uniemożliwia zaś Sądowi przeprowadzenie kontroli rozumowania w tej kwestii (jeżeli nawet założy się, że problematyka właściwości była przedmiotem jakiejkolwiek oceny organu). Niezależnie od braku wyjaśnienia wskazanego zagadnienia należy założyć dalsze zastrzeżenia na tle przestrzegania przez rozstrzygające organy art. 7 i 107 § 3 kpa. Po pierwsze nie podały one z jakich względów uznały za legalne posługiwanie się w niniejszej sprawie regulacją zawartą w § 1.1. powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Rozporządzenie to bowiem zostało wydane w oparciu o delegację, zawartą w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (Dz. U. nr 3, poz. 14 ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie chodziło o ocenę zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne, a ta ustawa nie zawierała upoważnienia dla Ministra Rolnictwa do określenia gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że postępowanie oparte na gruncie regulacji wynikających z ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (art. 3 ust. 4) prowadzono tylko w stosunku do brata skarżącego (A. S.), a nie do jego matki. Po wtóre rozstrzygające w postępowaniu nadzorczym organy niezwykle ogólnikowo i bez przedstawienia analizy treści i wszechstronnej oceny powołały się na protokoły lustracji z dnia 5 września 1974 r. oraz z dnia 25 września 1974 r. i 5 listopada 1974 r. Zważyć przy tym należy, iż tylko na pierwszym z wymienionych dokumentów oparły się (jak wynika ze sporządzonych uzasadnień) organy orzekające w postępowaniu zwykłym. Rolą organów nadzoru jest zaś wyłącznie weryfikacja decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym (oczywiście w ramach art. 156 § 1 kpa), a nie uzupełnianie czy też naprawianie jej braków. Rację ma skarżący podnosząc, że rozstrzygające organy wadliwie przyjęły, iż dane zawarte w protokole z dnia 5 września 1974 r. świadczą (gdy chodzi w szczególności o zbiory zbóż), aby zachodziły podstawy do kwalifikowania przedmiotowego gospodarstwa do wykazujących niski poziom produkcji w świetle powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. i nie ustosunkowały się do uchybień w zakresie składu komisji wymienionej w tym protokole (kwestie te podniósł również co warto podkreślić zresztą Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z dnia [...] maja 1994 r, - uchylając w niniejszej sprawie pierwszą decyzję Wojewody [...]) oraz do rozbieżności pomiędzy powierzchnią gospodarstwa opisanego we wskazanym protokole, a powierzchnią gospodarstwa, o którym orzekano następnie w postępowaniu zwykłym. Pewną próbę wyjaśnienia i usprawiedliwienia tych nieścisłości podjął wprawdzie Wójt Gminy K. w złożonym w toku postępowania sądowego piśmie, ale - z zasady - fakt ten nie może mieć znaczenia przy ocenie określonej treści decyzji poddawanych kontroli Sądu. Ich wartości nie mogą bowiem uzupełniać, czy też sanować wypowiedzi stron postępowania. Skarżący miał prawo oczekiwać - biorąc chociażby pod uwagę rodzaj sprawy związanej z oceną legalności pozbawienia właściciela jego uprawnień oraz długotrwałości toku postępowania nadzorczego - wnikliwego i wszechstronnego zbadania przedstawionych zarzutów. Treść decyzji organów obu instancji nie spełnia zaś jak już zaznaczono wymogów art. 7 i art., 107 § 3 kpa, ale uchybia również regułom zawartym w art. 8 i 11 kpa. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134, art. 135 oraz na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).