II SA/Kr 2621/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie : NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r sprawy ze skargi T. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 16 września 2002 r, Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego T. D. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Uzasadnienie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia 16 września 2002 r., Nr [...] ., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz w związku z art. 5 punkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych, po rozpatrzeniu odwołania T. D., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].07.2002r., Nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że T. D. pracował ostatnio w Zakładach [...] "[...]" w [...] w narażeniu na hałas (od 85 do 102 dBA) i w ekspozycji na pył. W kierunku choroby zawodowej badany był w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...] , który w orzeczeniu lekarskim z dnia [...]. 10.201 r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania: - przewlekłego nieżytu oskrzeli z niewydolnością oddechową (póz. 4 wykazu), gdyż brak jest danych do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli - pylicy krzemowej płuc( póz. 2 wykazu), gdyż brak dostatecznych podstaw radiologicznych - przewlekłego przerostowego nieżytu gardła i krtani ( póz.6 wykazu), gdyż rozpoznano przewlekłe proste zapalenia błony śluzowej gardła o niezawodowej etiologii, - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ( póz. 15 wykazu), gdyż rozpoznano niedosłuch typu odbiorczego UP-19 dB, UL-74dB, które ze względu na stopień niedosłuchu w uchu lepiej słyszącym są nazywane niedosłuchem audiometrycznym, nie powodującym upośledzenia społecznej wydolności słuchu i z medycznego punktu widzenia nie może być uznany za chorobę. Stwierdzona asymetria niedosłuchu zgodnie z aktualną wiedz a medyczną nie wykazuje na jego zawodowe pochodzenie. Po badaniach konsultacyjnych przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], placówka ta wydała orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych wymienionych w pozycji 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych. Aktualne zdjęcie klatki piersiowej nie wykazuje radiologicznych cech pylicy. Badania czynnościowe układu oddechowego wykazały pełną jego wydolność w zakresie wentylacji, prawidłowa jest wymiana gazowa w płucach, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli. Charakter zmian wykazanych w badaniu laryngologicznym (przewlekły prosty stan zapalny w obrębie błon śluzowych gardła i krtani) nie uzasadnia przyjęcia związku przyczynowego między schorzeniem a warunkami pracy a wykonane badania audiologiczne (audiometria tonalna i impedancyjna) wykazały przesunięcia progu słuchu dla UP-6dB, dla UL-52 dB - stwierdzony obecnie stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Słuch jest społecznie wydolny, tzn. nie stanowi przeszkody w porozumiewaniu się.. Wobec braku rozpoznania chorób zawodowych, pomimo zatrudnienia w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe w środowisku pracy, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej działając w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie miały podstaw do stwierdzenia takich chorób w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. D. wniósł o uchylenie wydanej decyzji, ponieważ jego schorzenia są związane z zatrudnieniem w kopalniach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie zaś zarzutów skargi podniósł, że jednostki orzecznicze przy badaniach lekarskich uwzględniły występujące w środowisku pracy narażenie na hałas i pył. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszaj ą prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. ł 1.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.) "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia', jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art, 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego uzasadnienia. Ich uzasadnienia są ogólnikowe, jednozdaniowe, ograniczając się jedynie do podania konkluzji, bez jej szerszego uzasadnienia. Ta lapidarność uzasadnień powoduje wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, szerzej tego poglądu nie uzasadniono. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniaj ą treść dokonanego rozpoznania. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie choroby zawodowej słuchu. W orzeczeniu Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .10.2001 r. stwierdzono odnośnie UP ubytek 19 dB, a odnoście UL - 74dB. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] stwierdzono odnośnie UP - 6 dB, a UL-52dB. Organy nie zwróciły także uwagi na to, że w pierwszym z orzeczeń lekarskich odnośnie choroby słuchu wskazano m.in. na istnienie asymetrii niedosłuchu, natomiast nie powołuje się na nią Instytut Medycyny Pracy w [...] . Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tych sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. \v sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy w [...] , jednym z powodów, według zaś orzeczenia Instytutu medycyny Pracy w [...] jedynym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest, "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.