II SA/Łd 671/02

Dnia 5 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: del. Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, po. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant: Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak: [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. i J. P. solidarnie kwotę 10,- zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 106 z 2000r.,poz. 1126 ) Prezydent Miasta P. udzielił Spółdzielni Pracy Usług Motoryzacyjnych i Transportowych im. A w P. pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno – magazynowego z przeznaczeniem parteru na hurtownię spożywczą, a piętra - na zakład krawiecki, o powierzchni zabudowy 620,08 m2 , powierzchni użytkowej ogółem 743,02 m2, kubaturze 4235,32 m2, wybudowanego na działce położonej w P. przy ul. A 83. W jej uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowy budynek wybudowany został w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], której nieważność stwierdził decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wobec powyższego, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem NSA, przedmiotowy obiekt nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego i w takich sytuacjach konieczne jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem poprzez zastosowanie art. 59 Prawa budowlanego, tj. uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowo wskazano, że przed organem nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zakończyło się postępowanie dotyczące doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie przeróbek według dokumentacji technicznej opracowanej we wrześniu 1999r. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia 25 stycznia 2002r. załączono potwierdzenie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania Państwową Inspekcję Sanitarną, Państwową Inspekcję Pracy, Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcję Ochrony Środowiska, które nie wniosły sprzeciwu i uwag w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia. W związku z powyższym organ orzekł, jak w sentencji. M. P. i J. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenie z uwagi na niezgodność z prawem. W uzasadnieniu podnieśli, że przedmiotowy budynek nie posiada niepalnego dachu, co jest rażącym naruszeniem przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. Ponadto, Spółdzielnia, nie czekając na uprawomocnienie się decyzji z dnia [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przystąpiła do rozbiórki zamurowanych okien, udowadniając tym samym nieprawdziwość i niezgodność z dokumentacją budowlaną nakazującą demontaż stolarki i ślusarki okiennej w otworach widokowych w ścianie południowej, gdzie wyraźnie widać framugi i szyby okien, chociaż nakazano ich demontaż, zatem, zdaniem skarżących, cały cel przebudowy ściany południowej ma charakter prowizoryczny, służący tylko do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, a potem rozebranie. Poniesiono również, iż Spółdzielnia zdemontowała jedynie trzy rury spustowe, montując rurę spustową od strony zachodniej na dach niższego budynku, a poprzez ten budynek na nieruchomość skarżących. W połowie budynku w kierunku wschodnim w rynnie znajduje się otwór po rurze spustowej i woda spływa na nieruchomość skarżących, o czym świadczy wyraźny ślad na murze budynku. Od strony wschodniej jest zamontowana ukośnie rura spustowa i woda spływa na teren Spółdzielni w odległości 3 m od granicy z działką skarżących, w związku z czym, na skutek ukształtowania terenu, braku kanalizacji deszczowej i utwardzenia gruntu na działce Spółdzielni, cała woda deszczowa z zanieczyszczeniami ropopochodnymi odprowadzana jest na nieruchomość skarżących. Nie zostały przeprowadzone zmiany wypoziomowania rynien, aby woda z budynku Spółdzielni spływała na jej teren, zamontowane zaś rury spustowe od strony wschodniej i zachodniej są imitacją. Nie zostały wykonane żadne prace przewidziane w projekcie w sprawie rozwiązania stosunków wód opadowych. Ponadto, w ścianie południowej w granicy z działką skarżących znajdują się liczne otwory wentylacyjne. W związku z powyższym nieprawdą jest wykonanie przeróbek w przedmiotowym budynku zgodnie z dokumentacją projektową. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 106 z 2000r. ,poz. 1126 ze zm. ) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1984-1987 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...], które następnie w trybie nadzwyczajnym zostało usunięte z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W związku z powyższym wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., gdyż wykonane roboty budowlane zakończono przed dniem 1 stycznia 1995r. Obecnie obowiązuje strony ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych prac budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., zobowiązano również inwestora do wystąpienia o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, po wykonaniu nakazanych robót budowlanych. Z orzeczenia technicznego, znajdującego się w dokumentacji technicznej przedmiotowego budynku wynika, że stan techniczny budynku jest dobry, roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i po wykonaniu koniecznych przeróbek oraz zmian obiekt będzie nadawał się do użytkowania. Podniesiono także, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. nie uzależniają udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu od zgody sąsiada, a podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. jest stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu, po wcześniejszym wykluczeniu przypadków, o których mowa w art. 37 wyżej wymienionej ustawy i po wykonaniu nałożonych z art. 40 obowiązków. Uznając, że wymogi z art. 42 Prawa budowlanego zostały przez inwestora spełnione, Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji wydał prawidłowo decyzję. M. P. i J. P. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podnieśli argumenty tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podniósł, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974r., co w niniejszej sprawie ma zastosowanie, nie jest uzależnione od prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie przewiduje tego art. 42 tejże ustawy. Wymogi określone w tym przepisie zostały spełnione przez inwestora, wobec czego, zdaniem Wojewody [...], należy uznać, że organ I instancji rozpatrując wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, po protokolarnym potwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku z art. 40 wyżej wymienionego prawa przez organ nadzoru budowlanego i na podstawie orzeczenia technicznego z września 1999r., znajdującego się w dokumentacji technicznej, a także dokonaniu oględzin, postąpił właściwie w zakresie swoich kompetencji, a zarzuty skarżących są bezzasadne. W dniu 30 września 2003r. skarżący złożyli do Sądu pismo, do którego załączyli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2003r. wydanego w sprawie IVSA 3066/01. Wyrokiem tym, po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni Pracy Usług Motoryzacyjnych i Transportowych im. A w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę dnia [...], Sąd uchylił zaskarżoną decyzję GINB. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie M. P. złożył decyzję Wojewody [...] z dnia [...] ( znak: [...] ), którą na podstawie art. 158 § 1 kpa Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. i J. P., w związku ze wskazanym wyrokiem NSA z dnia 14 maja 2003r. i po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, w tym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Na wstępie należy podnieść, iż załączone przez organ akta administracyjne są niekompletne, częściowo nie mające waloru dowodowego ze względu na ich nieczytelność, np. kserokopia protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2000r., co uniemożliwia Sądowi właściwą ocenę przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Z akt niniejszej sprawy i z urzędu wiadomo, iż na dzień wydania zaskarżonego aktu, ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] podjętą w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 kpa stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku produkcyjno-magazynowego. Decyzja ta zapadła na skutek wytycznych zawartych w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1998r., wydanego w sprawie SA.-Łd 3186/95, a jej przyczyną było nie spełnienie przez inwestora warunku zawartego w pozwoleniu na budowę, dotyczącego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością – wykupienia przyległego terenu oznaczonego na planie realizacyjnym. Wygaśnięcie decyzji następuje aktem deklaratoryjnym, stwierdzającym, iż dana decyzja i wynikające z niej prawa przestały istnieć w związku z niewykonaniem warunku i chodzi jedynie o formalne potwierdzenie takiego stanu rzeczy. Skutki prawne takiej decyzji istnieją ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Tak więc należy przyjąć, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, stąd - drugorzędne dla wyniku przedmiotowej sprawy mają rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Budynek produkcyjno-magazynowy został zrealizowany w latach 1983-1987, a więc pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm. ), w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W tej sytuacji, mimo iż decyzja w niniejszej sprawie wydawana jest w okresie, kiedy od 1 stycznia 1995r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ), to stosownie do treści art. 103 ust. 2 tejże ustawy, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, na co słusznie w swej decyzji zwrócił uwagę organ odwoławczy. Z przedmiotowej sprawy wynika, że ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], podjętą na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974r., nakazano Spółdzielni Pracy Usług Motoryzacyjnych i Transportowych im. A w P., w celu doprowadzenia do legalizacji, wykonanie w zakreślonym terminie zmian i przeróbek ( robót budowlanych ) w przedmiotowym budynku, wymienionych w dokumentacji technicznej opracowanej przez mgr inż. R. G. we wrześniu 1999r., a także uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W aktach znajduje się wniosek Spółdzielni Pracy UMiT z dnia 12 grudnia 2001r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego, po którym organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie, przy czym z postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] wynika, że wniosek w tym przedmiocie Spółdzielnia złożyła już w dniu 29 czerwca 2001r., a wyżej wskazanym postanowieniem nałożono na Spółdzielnię dodatkowe obowiązki. Z treści wniosku z dnia 12 grudnia 2001r. wynika, że wnioskodawca przedkłada wraz z nim wymienione we wniosku dokumenty, których w aktach brak. Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd stwierdza, że akta przedmiotowej sprawy nie pozwalają na dokonanie oceny, czy obowiązki nałożone na wnioskującą Spółdzielnię w trybie art. 40 prawa budowlanego, zostały w całości wykonane, a zatem czy spełnione są przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Prezydent Miasta P. w swej decyzji z dnia [...] powołuje się na zapis organu nadzoru budowlanego w protokole z oględzin z dnia 27 lipca 2000r., że wymagane przeróbki zostały wykonane, przy czym załączona do akt kserokopia tego protokołu jest w znacznej mierze nieczytelna. Poza tym można mieć wątpliwości, czy do akt została w pełni załączona dokumentacja techniczna z zakresem zmian i przeróbek budynku produkcyjno-magazynowego, opracowana przez mgr inż. R. G., do której odwołuje się decyzja z dnia [...], gdyż ostatnia jej strona znajdująca się w aktach ( 5-ta ) nie zawiera żadnego podpisu osoby, która ją opracowała. Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16 ). Zarzut ten związany jest z tym, iż organ II instancji, rozpatrując odwołanie wniesione przez J. i M. P., w którym kwestionują oni wykonanie robót budowlanych zgodnie z przedstawioną dokumentacją i nałożonym obowiązkiem, nie poczynili w tym zakresie stosownych ustaleń. W aktach znajduje się wprawdzie "notatka" spisana w dniu 15 marca 2002r., która zawiera pewne stwierdzenia, jednakże w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia do nich. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) Sąd orzekł , jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 200 tej ustawy, natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy.