IV SA/Wa 982/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Asesor WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Protokolant Danuta Gorzelak – Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 982/04 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 48 ust. 2, art. 378 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), § 2 pkt 9 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. u. Nr 179, poz. 1490), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) – po rozpatrzeniu zażalenia S. D. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., którym w trybie art. 106 § 5 kpa i na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uzgodniono "pozytywnie – pod warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia od wojewódzkiego konserwatora przyrody przed wydaniem decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] " na działce nr [...] w S.". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji uzgodnił w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] " na działce nr [...] w S. Planowane jest zainstalowanie anten nadawczo-odbiorczych na stalowej wieży o wysokości 41,5 m oraz budowa kontenera u podstawy wieży z urządzeniami sterującymi i przyłączem energetycznym. Raport oddziaływania inwestycji na środowisko stwierdza, że stacja nie będzie źródłem ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Występowanie pól elektromagnetycznych o wartości większej od 0,1 W/m² w przestrzeni powietrznej na wysokości począwszy od 37,7 m npt, maksymalnie w odległości 29,3 m od anten, więc tam gdzie nie przebywa człowiek, nie może być uznane za przekraczanie dopuszczalnych standardów jakości środowiska w zakresie emisji pól elektromagnetycznych do środowiska. Rzeczywiste promieniowanie nie przekroczy wartości wyliczonych teoretycznie w raporcie, gdyż do obliczeń przyjmowane są najbardziej niekorzystne dane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył S. D. Podniósł, że istnieje możliwość lokalizacji inwestycji na innym terenie, że pola elektromagnetyczne są niebezpieczne dla zdrowia mieszkańców oraz że sąsiedztwo stacji bazowej wpłynie na spadek wartości jego gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z inny powodów, niż przytoczone w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na wstępie należy zauważyć, że z treści zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie wynika, jaki był przedmiot uzgodnienia organu ochrony środowiska. Treść sentencji postanowienia z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewody [...] w ogóle tego nie wskazuje, jednak z treści jego uzasadnienia można wywnioskować, że chodzi o uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, która jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko winna być, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uzgodniona z właściwym wojewodą. Organ odwoławczy (Minister Środowiska) natomiast w swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdza, że uzgodnione zostało w zakresie ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej. Oba organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wymagający uzyskania uzgodnienia przed wydaniem decyzji , o której mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1 – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wniosek z dnia 4.VI.2004 Urzędu Miasta i Gminy wskazał na uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując jako podstawę prawną uzgodnienia art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 51 ust.4 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawodawca przewidział bowiem dwa rodzaje aktów administracyjnych w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego: decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kryterium rozróżnienia tych aktów opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego służy wyszczególnionym celom publicznym, a zatem realizuje kwalifikowany interes publiczny. Przez tę inwestycję należy rozumieć działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizacją celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.VIII.1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), dla których istotne znaczenie mają regulacje ustaw szczególnych, konkretyzujące te cele i stanowiące o sposobie ich wykonania oraz wskazujące właściwe w tych sprawach organy. Jak już podniesiono organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, gdyż zakres jego uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji. A skoro tak, to winien projekt decyzji otrzymać. W aktach sprawy takiego projektu brak. Kolejną sprzecznością pomiędzy postanowieniem organu I instancji a postanowieniem organu odwoławczego jest odmienne powołanie przepisu ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie właściwości organu ochrony środowiska, który winien dokonać uzgodnienia na mocy art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ I instancji – Wojewoda [...] – w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazał art. 378 ust. 2 pkt 2, zgodnie z który wojewoda jest właściwy w sprawach dotyczących przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych", natomiast organ II instancji – Minister Środowiska – wskazał art. 378 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym uzgodnienia dokonuje starosta (nie dotyczy to terenu zamkniętego). Pojęcie "terenu zamkniętego" określa art. 3 pkt 40 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda winien zatem uzasadnić, na jakiej podstawie prawnej teren przedmiotowej inwestycji uznany został przez niego za teren zamknięty, zaś organ odwoławczy winien wskazać przyczynę odmiennego stanowiska, skoro uznał, wnioskując to po wskazanej podstawie prawnej, że nie jest to teren zamknięty. Zauważyć należy, że zgodnie a treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (art. 2 pkt 11) wydaje wojewoda. Uzgodnienia dokonuje organ nie tylko w granicach swej właściwości, ale także swoich kompetencji. Dlatego też zawarcie w sentencji rozstrzygnięcia warunku uzyskania pozytywnego uzgodnienia od wojewódzkiego konserwatora przyrody uznać należy za pozbawione podstawy prawnej. Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Postępowanie to nie ma bowiem samodzielnego bytu, a o treści decyzji rozstrzyga organ decydujący, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa i na podstawie art. 145 ust. 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.