I OSK 868/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Jolanta Rajewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005r. sygn. akt 6 II SA 4677/03 w sprawie ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. S. i M. S. kwotę 120zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 01 marca 2005 r., w sprawie o sygn. akt 6 II SA 4677/03, uchylił w punkcie 2 zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na przedsiębiorców A. S. i M. S., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Przewozowe "P." w [...], stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 92 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), nazywanej dalej u.t.d. oraz art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 10 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu Sąd odwołał się do ustaleń organu II instancji, z których wynikało, że Skarżący świadczyli regularne usługi przewozowe na trasie [...]. Dowodem potwierdzającym była kserokopia biletów sprzedawanych osobom korzystającym z usług Przedsiębiorstwa i zeznania złożone przez kierowcę, który w dniu kontroli pojazdu dokonywał przewozu. Przedsiębiorstwo przedstawiło ważny wypis nr 3 z licencji nr 0009505 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydany w dniu 10 października 2002 r. przez Starostę [...] oraz wykaz numerów rejestracyjnych pojazdów tej licencji. Skarżący nie posiadali natomiast zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, co w ocenie organu uzasadniało nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 87 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) oraz Lp. 1.2.1. załącznika do ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 149, poz. 1452). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący podnosili, że posiadali licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób a wspomniane bilety były paragonami z kasy fiskalnej, wymaganymi przez ustawę o podatku VAT. Podkreślali także, że o przesłuchaniu świadka (kierowcy) dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia decyzji organu II instancji, co uniemożliwiło im ustosunkowanie się do treści zeznań. Zakwestionowali także ustalenia organu, który na podstawie zebranego materiału dowodowego, działalność gospodarczą Skarżących zdefiniował jako "przewóz regularny" i w związku z tym za zasadne uznał zastosowanie przepisów u.t.d. Na rozprawie Skarżący uzupełnili materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie, przedstawiając plik umów nazwanych "zleceniem", zawartych z osobami fizycznymi w latach 2001 i 2002 a dotyczących "wykonania czynności związanych z zabezpieczeniem transportu w drodze do pracy, szkoły, lekarza, na zakupy dla niego oraz jego rodziny" na wyszczególnionych trasach. Złożyli również kserokopię faktur VAT z 2003 r., wystawionych w związku z wykonywaniem usług przewozu pracowników firmy B. G. Z. Ponadto przedstawili dokumenty zawierające zgody wyrażone przez: Wójta Gminy P., Burmistrza Miasta i Gminy D. oraz Burmistrza Miasta [...], na lokalizację przystanków autobusowych w określonych miejscach. Skarżący wyjaśnili, że wykonywane przez ich Przedsiębiorstwo przewozy miały charakter okazjonalny i wahadłowy. Na świadczenie tego rodzaju usług nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia. Rozpatrując skargę, Sąd I instancji musiał rozważyć zasadność stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, że przewóz wykonywany przez Skarżących spełniał przesłanki zawarte w przepisach ustawy o transporcie drogowym, co pozwoliło na zakwalifikowanie go do kategorii przewozów regularnych, których wykonywanie w myśl przepisów cytowanej ustawy wymaga zezwolenia. Z uwagi na to brak zezwolenia uzasadniał nałożenie kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Odnosząc się do powyższego, Sąd odwołał się do treści art. 4 pkt 17 u.t.d., w myśl którego licencja to decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń na prowadzenie szczególnych rodzajów transportu np. wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych. Dla potrzeb ustawy o transporcie drogowym powstał katalog definicji określeń w niej używanych. Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d., w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu, wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Z podanej definicji, zdaniem Sądu I instancji, wynika, że podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy poprzez jego wywieszenie na przystankach i dworcach autobusowych jest jednym z dwóch koniecznych warunków do uznania danego przewozu za przewóz regularny. Drugim zaś jest pobieranie należności za przejazd zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości. Mając na uwadze cytowany przepis, Sąd nie przychylił się do opinii organu, który przyjął, że podawanie informacji o cenniku usług, przystankach i godzinach odjazdów, w formie ulotki jest wystarczające do uznania, że w rozpoznawanej sprawie miał miejsce przypadek przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu ulotek takich nie można utożsamiać z ogłoszeniem rozkładu jazdy wywieszanym na przystankach i dworcach autobusowych. W świetle przepisów ustawy właśnie taka forma ogłoszenia jest niezbędna do uznania przewozu za regularny, natomiast inne formy informacji o godzinach odjazdu mają jedynie rolę uzupełniającą. Na marginesie Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych brak jest wspomnianych ulotek zawierających informacje o cenach biletów oraz godzinach odjazdów i przyjazdów, zaś Skarżący wyjaśniali, że ulotka dotyczyła przewozów szkolnych i pracowniczych z 2002 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że na żadnym etapie postępowania nie zostało udowodnione, że za przejazd pobierana była opłata zgodnie z cennikiem podanym do publicznej wiadomości. Nie zostało to wykazane ani w wyniku przesłuchania kierowcy kontrolowanego pojazdu, będącego świadkiem w sprawie ani nie wynikało z innych dokumentów zebranych w przedmiotowej sprawie. W opinii Sądu pobieranie przez kierowcę opłaty w oparciu o ustalony cennik nie może stanowić dowodu na to, że został on podany do publicznej wiadomości w sposób wskazany w u.t.d. Ponadto Sąd wskazał, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera nie dające się usunąć braki świadczące o naruszeniu art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 10 § 1 Kpa. Nie została w sposób wystarczający zbadana podstawowa dla sprawy kwestia, tzn. czy zostały spełnione przesłanki ustawowe, które pozwalają zakwalifikować dany przewóz do kategorii przewozów regularnych. Stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu a przed wydaniem decyzji nie zapewniono prawa do czynnego udziału w postępowaniu, czego przejawem było uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto Sąd dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 Kpa z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wspomniany wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wspomnianemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) oraz nieuwzględnienie art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następstwem tejże wykładni było, w ocenie Skarżącego, błędne zrozumienie terminu "przewóz regularny". Skarżący zakwestionował argumentację Sądu, z której wynikało, że do zakwalifikowania przewozu jako regularnego, tj. wymagającego uzyskania zezwolenia, niezbędne jest m.in. wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych. Odrzucił stanowisko Sądu, w myśl którego przewóz regularny pozbawiony jest tej cechy wówczas, gdy nie odbywa się on na podstawie rozkładów jazdy ogłoszonych na przystankach lub dworcach. Zdaniem Skarżącego podstawowym zarzutem jaki należało postawić wydanemu wyrokowi było uznanie, że definicja przewozów regularnych, sformułowana na potrzeby ustawy o transporcie drogowym, odnosi się w całości do przewozów wykonywanych bez zezwolenia. Tymczasem lektura art. 4 pkt 7 u.t.d. prowadzi do przeciwnego wniosku. Treść przepisu wskazuje, że został on skonstruowany dla przypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na przewozy. Przepis ten definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia, wyznaczając treść uprawnień jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. Natomiast w sytuacjach, w których przewozy dokonywane są bez zezwolenia, powinno się poszukiwać konstytutywnych cech przewozu regularnego, aby móc stwierdzić czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. Mając to na uwadze, należało przyjąć, że cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie: osób, w sposób regularny, na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustaloną z góry opłatą. Przy czym podanie rozkładu i taryfy do wiadomości publicznej wcale nie musi być dokonane poprzez wywieszenie plakatów o stosownej treści na przystankach i dworcach, jak stwierdził Sąd I instancji. Informacje mogą być upublicznione w różny sposób, np. w drodze ogłoszeń umieszczanych w innych miejscach niż przystanki czy dworzec, w radio, w ulotkach czy wręcz w formie głosowych nawoływań. Nie jest tu istotna forma, do której Sąd I instancji przykładał niebywałą wagę, ale cel, sens działań przedsiębiorcy, tj. zachęcanie do korzystania z jego usług z podaniem warunków. Za słusznością takiego rozumowania przemawia, zdaniem Skarżącego, treść powoływanego już art. 4 pkt 7 u.t.d., w którym mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Z uwagi na to każdy przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia, a skoro tak, to argumentum minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 u.t.d. Innymi słowy skoro nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. Sankcją za naruszenie tych warunków jest kara pieniężna, orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. Jak podkreślił Skarżący, dysfunkcjonalność wykładni dokonanej przez Sąd przejawia się w tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń, przez co podważono sens istnienia art. 18 ust. 1 u.t.d., który na przewoźnika nakłada obowiązek wystąpienia o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. W zestawieniu z obowiązującymi przepisami u.t.d. stanowisko Sądu, wyrażone w zaskarżonym wyroku, prowadzi do wniosku, że uzyskanie omawianego zezwolenia jest niezbędne jedynie dla zapewnienia zainteresowanym możliwości rozplakatowania rozkładów jazdy na przystankach i dworcach. W opinii Skarżącego uznanie, iż tylko taki był cel wprowadzenia zezwolenia na przewozy regularne, a nie uporządkowanie tych przewozów na zasadach określonych w rozdziale trzecim u.t.d., przeczy racjonalności prawodawcy. Ponadto Skarżący wskazał, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia wskazanych przepisów u.t.d. narusza reguły konstytucyjne. W szczególności zasadę równości wobec prawa, dyskryminując przewoźników wykonujących przewozy na podstawie uzyskanych zezwoleń, co wiąże się m.in. z koniecznością ponoszenia ciężarów utrzymywania linii deficytowych (art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d.), opłat związanych z udzieleniem zezwolenia (art. 41 ust. 1 pkt 2 u.t.d.), zapewnienia odpowiedniej liczby taboru na przejazdy (art. 23 pkt 1 lit. a u.t.d.). Wykładnia prezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności z uwagi na brak poszukiwania przez Sąd racjonalnej, z punktu widzenia celów, wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. Konsekwencją jest dopuszczenie do nieuczciwej konkurencji między przedsiębiorcami oraz obniżenie prestiżu samego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. S. i M. S. wniósł o odmowę przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 maja 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił i zinterpretował obowiązujące w sprawie przepisy, przyjmując za właściwą interpretację literalną, językową. Poszukiwanie innej interpretacji zostało uznane za niepotrzebne a wskazywanie na taką potrzebę przez odwoływanie się do zjawiska nieuczciwej konkurencji lub nieprecyzyjności czy zaniedbania ustawodawcy uznano za bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalna definicja "przewozu regularnego", zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), nazywanej dalej u.t.d., w brzmieniu z dnia 29 lipca 2003 r., tj. z daty przeprowadzenia przez organ administracyjny kontroli w rozpoznawanej sprawie, może budzić usprawiedliwione wątpliwości, zwłaszcza na gruncie wykładni językowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że dla ich wyjaśnienia należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zdaniem organu, gdyby uznać za prawidłową ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to w konsekwencji należałoby przyjąć, że pod pojęciem "przewóz regularny" można rozumieć jedynie taki publiczny przewóz osób i ich bagażu, który m.in. jest wykonywany zgodnie z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 u.t.d. To zaś prowadziłoby do wniosku, że podmiot, który trudni się publicznym przewozem osób i ich bagażu bez zezwolenia, nie wykonuje przewozu regularnego, chociażby spełniał wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w art. 4 pkt 7u.t.d. Rozumowanie takie wydaje się niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby do konkluzji, że unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d., przewidujące karę pieniężną za wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia jest zbędne. Z drugiej jednak strony nałożenie kary pieniężnej przy zastosowaniu wyłącznie wykładni systemowej prowadzącej do rozumienia przepisu ustawy w sposób rozszerzający a w konsekwencji sprzeczny z jego literalnym brzmieniem, wydaje się naruszać ogólną konstytucyjną zasadę, iż kary mogą być nałożone na obywatela wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy. Warto w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 4 ust. 7 u.t.d. zmieniał się kilkakrotnie, a w dniu 29 lipca 2003 r., tj. w dniu dokonania kontroli przepis ten brzmiał następująco: przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w których należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Tak więc ustawodawca wymagał podania określonych informacji do publicznej wiadomości, "co najmniej " w sposób wskazany w ustawie. Tym bardziej niezasadna wydaje się rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Za jej stosowaniem nie mogą, zdaniem składu orzekającego, przemawiać wyłącznie względy praktyczne i ekonomiczne, które podnosi składający skargę kasacyjną. Niezależnie jednak od powyższych rozważań trzeba przypomnieć, iż zdaniem sądu wojewódzkiego materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera niedające się usunąć braki świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa. Zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek ustawowych prowadzących do uznania spornego przewozu za regularny czyli podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy i cennika nie została należycie zbadana, zaś stronie nie zapewniono czynnego udziału w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ administracji, oprócz wyczerpującego zbadania i oceny całego materiału dowodowego, nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. Natomiast brak właściwego uzasadnienia decyzji czyni ją wadliwą, utrudniając jednocześnie Sądowi kontrolę legalności tej decyzji. Zarzuty te uznać należy za trafne zwłaszcza wobec treści dokumentów złożonych na rozprawie, przed Sądem, w dniu 15 listopada 2004 r., których wobec wskazanych wyżej naruszeń nie mogły ocenić organy administracji, orzekające w sprawie. W tej sytuacji, przedwczesny wydaje się zarówno zarzut Sądu wojewódzkiego dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 92 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 7 u.t.d., jak i zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej. Natomiast naruszenie przez organa administracji przepisów art. 7, 77 i 10 § 1 Kpa było na tyle istotne, iż mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 240 p.p.s.a.