II SA/Wa 1855/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA M. Pocztarek, Sędzia NSA J. Rajewska (spraw.), Asesor WSA J. Walawski, , Protokolant P. Groński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], 2) stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] II SA/Wa 1855/04 U Z A S A D N I E N I E Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P., działając z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] nr [...], na podstawie art. 2 ust.1 pkt. 2, art. 23, art. 24, art. 25, art. 6 pkt. 15 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514) oraz art. 104 i art. 108 kpa uznał M. W. za bezrobotnego od dnia 25 maja 2004 r., a ponadto przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 2 czerwca 2004 r. na okres 12 miesięcy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i § 2 kpa, stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej przyznania M. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu podał, że powołana decyzja we wskazanym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Od dnia 1 czerwca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001). Organ I instancji powinien zatem rozstrzygnąć o uprawnieniach skarżącego do zasiłku stosownie do przepisów tej ustawy a nie na podstawie obowiązującej jedynie do dnia 31 maja 2004 r., ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P., działając z upoważnienia Starosty [...], na podstawie art. 71 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyznał M. W. zasiłek dla bezrobotnych od dnia 2 czerwca 2004 r. na okres 6 miesięcy. W motywach decyzji powołał się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r. Stwierdził ponadto, że M. W. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu 25 maja 2004 r., nabywając prawo do zasiłku po upływie 7 dni od dnia rejestracji, tj. od 2 czerwca 2004 r. Podstawę prawną decyzji rozstrzygającej o uprawnieniach skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych powinny zatem stanowić przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2004 r. Stosownie do art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 125% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. W związku z tym, iż stopa bezrobocia na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w P. w dniu 30 czerwca 2003 r. nie była wyższa niż 125 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju M. W. zasiłek dla bezrobotnych przysługuje tylko przez 6 miesięcy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 2 pkt. 6 i ust. 4 pkt. 2, art. 71, art. 72 i art. 73 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., podzielając stanowisko tego organu, że chociaż skarżący zarejestrował się i uzyskał statut bezrobotnego przed dniem 1 czerwca 2004 r., tj. na zasadach przewidzianych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to prawo do zasiłku przysługiwało mu dopiero po upływie 7 dni od dnia rejestracji, a zatem jego uprawnienia do zasiłku powinny być rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. M. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że zarejestrował się w urzędzie pracy w czasie, gdy obowiązywała ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którą przysługiwał mu zasiłek dla bezrobotnych na okres 12 miesięcy, natomiast świadczenie to zostało mu przyznane tylko na 6 miesięcy na podstawie nowej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę w tym zakresie Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Zasadę tę ustanowiono w art. 16 § 1 kpa, w myśl którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Ustanowiona zasada trwałości decyzji ostatecznych jest zagwarantowana sankcją nieważności. Według art. 156 § 1 pkt. 3 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Konstrukcja sankcji nieważności przewidzianej w tym przepisie opiera się na tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Element podmiotowy to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw i obowiązków, tożsamość przedmiotowa - to treść praw i obowiązków, podstawa prawna tych praw (obowiązków) i stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw (obowiązków).Z tożsamością sprawy mamy do czynienia także wtedy gdy zmienił się wprawdzie akt prawny stanowiący podstawę prawną decyzji ale zostanie zachowana ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków strony. Jeżeli zachodzi zatem tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już poprzednio inną, ostateczną decyzją uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Wydanie nowej decyzji w sprawie jest zatem dopuszczalne dopiero po skutecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego (ostatecznym rozstrzygnięciem) poprzedniej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...], orzekając decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. o uprawnieniach M. W. do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 czerwca 2004 r., dwukrotnie rozstrzygnął sprawę poprzednio rozstrzygniętą decyzją tego organu z dnia [...] maja 2004 r. W dniu wydania nowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. poprzednia decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r. nie została jeszcze usunięta z obrotu prawnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdził wprawdzie nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r., ale decyzja organu odwoławczego została doręczona dnia 11 sierpnia 2004 r. W dniu podjęcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nie stała się jeszcze decyzją ostateczną. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. dotknięta była zatem sankcja nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Wojewoda [...], wydając w trybie odwoławczym zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2004 r. o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji organu I instancji, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. – art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem Sądu jest – przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał lub funkcjonował żaden akt (czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd może zatem sięgać w "głąb" danej sprawy i pozbawić bytu prawnego wszystkie rozstrzygnięcia wydane w sprawie, niezgodne z prawem (T.Woś: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 1996 r., str.218). W związku z powyższym Sąd zakresem kontroli w niniejszej sprawie objął także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji znak [...] nr [...]. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514). Powołana ustawa oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze wiązały możliwość nabycia statusu bezrobotnego oraz uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych z zarejestrowaniem danej osoby w urzędzie pracy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy zasiłek dla bezrobotnych przysługuje po zarejestrowaniu się bezrobotnego oraz pod warunkiem wylegitymowania się przy dokonywaniu takiej czynności między innymi wymaganym zatrudnieniem lub okresem podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Zawarta w art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy definicja bezrobotnego do podstawowych przesłanek uznania za bezrobotnego także zalicza zarejestrowanie się danej osoby w urzędzie pracy. W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz.U. Nr 25, poz. 131 ze zm.) rejestracja bezrobotnego następuje w dniu przedłożenia kompletu dokumentów, po wypełnieniu kart rejestracyjnej i poświadczeniu przez bezrobotnego własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej. W świetle powołanych przepisów należy przyjąć, że dzień dokonania rejestracji i innych powyższych czynności, jest dniem nabycia przez wnioskodawcę statusu bezrobotnego a także związanego z tym statutem prawa żądania przyznania określonych ustawą świadczeń. Bezrobotny nabywa zatem prawo do zasiłku w dniu rejestracji w urzędzie pracy. Jedynie realizacja tego uprawnienia, stosownie do art. 23 ust. 1 omawianej ustawy, następuje po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się. Decyzja organu zatrudnienia w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych potwierdza zatem nabycie przez bezrobotnego prawa do tego świadczenia z dniem rejestracji. Jednocześnie, konkretyzując wysokość i okres pobierania zasiłku, stwarza możliwość jego wypłaty po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się bezrobotnego w urzędzie pracy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M. W. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu 25 maja 2004 r. Starosta [...] prawidłowo ocenił zatem uprawnienia skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisów obowiązującej w tym czasie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podstawy prawnej decyzji organu I instancji znak [...] nr [...] nie mogły natomiast stanowić przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta nie obowiązywała w dniu rejestracji skarżącego i wydania omawianego rozstrzygnięcia. Weszła bowiem w życie dopiero od dnia 1 czerwca 2004 r. (art.152). W tej sytuacji brak było jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda [...], przyjmując odmienny pogląd, sam rażąco naruszył prawo. Obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145§ 1 pkt. 2, art. 134§ 1, art. 135 oraz art. 152 w z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.