II OSK 726/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko / spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Firmy "G." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 4343/01 w sprawie ze skargi Firmy "G." Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] Burmistrz Miasta K. ustalił na wniosek spółki z o.o. "K." z P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z przyłączami z parkingiem na nieruchomości położonej w K. przy ul. K., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...]. Od decyzji tej wniosła odwołanie firma "G." sp. z o.o. w K. podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia ochrony interesów osób trzecich, a więc narusza przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W szczególności odwołująca się podniosła, iż budowa dużego pawilonu handlowego w pobliżu miejsca, w którym prowadzi się działalność handlową utrudni ruch klientów, znacznie zredukuje istniejącą zieleń, a planowany "ciąg pieszy uzupełniający" pozbawi swobodnego dostępu do jej nieruchomości od ulicy C. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 28 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach tej decyzji organ II instancji odwołał się do definicji strony z art. 28 Kpa i stwierdził, iż przymiot strony postępowania daje tylko interes prawny związany z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, a nie daje go interes faktyczny. Wobec tego stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będą inwestor oraz właściciele i wieczyści użytkownicy gruntu, którego dotyczy postępowanie oraz nieruchomości przyległych do tego gruntu. Odwołująca się Spółka jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości nr [...] przy ul. C., która nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, bowiem obie te nieruchomości rozdziela działka oznaczona nr [...]. Spółka "G." nie jest więc stroną postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego jej odwołaniem. Na powyższą decyzją organu I instancji Spółka "G." wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów art. 28 Kpa i 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie zawartych w nich norm w treści zaskarżonej decyzji. Strona przyznała, że należąca do niej nieruchomość położona przy ul. C. w K. nie graniczy wprawdzie z terenem planowanej inwestycji, jednak ze względu na niewielki obszar oddzielającej obie nieruchomości działki nr [...] oraz ze względu na charakter inwestycji nie można zapewnić, że nie będzie ona mieć wpływu na sferę interesów skarżącej. Zdaniem skarżącej wykazała ona istnienie po swojej stronie interesu prawnego w sposobie rozstrzygnięcia sprawy, co też uznawał organ I instancji doręczając jej decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podtrzymało własną argumentację z zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku właściwy do rozpoznania sprawy po przeprowadzonej z dniem 1 stycznia 2004 r. reformie sądownictwa administracyjnego wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził w motywach wyroku, iż stanowisko organu administracyjnego II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji co do braku przymiotu strony u skarżącej spółki jest w pełni uzasadnione. W postępowaniach administracyjnych przymiot strony posiadają wyłącznie podmioty, którym ustawodawca przyznał takie uprawnienie. Przymiot ten zależy od wykazania, że konkretny podmiot ma zindywidualizowany interes prawny, a więc oparty na przepisach prawa materialnego, w wyniku toczącego się postępowania. Praw strony w odróżnieniu od interesu prawnego, nie daje interes faktyczny, a więc niewynikający z obowiązującego prawa. Skarżąca powołuje się na taki interes faktyczny w sprawie i nie wykazała, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na posiadaną przez nią działkę i może naruszać jej interesu w rozumieniu art. 28 Kpa. Zarzuty skarżącej dotyczące braku rozwiązań co do toalet publicznych, negatywnego wpływu planowanej inwestycji na organizację ruchu oraz zmniejszenia zieleni nie dotyczą jej prawnie strzeżonej strefy praw i obowiązków, lecz są spowodowane troską o dobro bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Kwestie te będą jednak badane i oceniane w następnym etapie inwestycyjnym, to jest w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka "G." zaskarżyła skargą kasacyjną, zarzucają mu naruszenie przepisów proceduralnych – art. 28 Kpa w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł, iż wbrew stanowisku WSA skarżąca Spółka opiera swoje żądania na własnym interesie prawnym opartym na przepisie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nakazuje już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określać w wydawanych decyzjach wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zakończona decyzja nie spełnia tego warunku, a Sąd I instancji błędnie uznał, iż skarżąca nie jest stroną, mimo że realizacja przedmiotowej inwestycji bezpośrednio wpłynie na funkcjonowanie jego przedsiębiorstwa. Utrudni bowiem ruch na pobliskich ulicach, zmniejszając zieleń pogorszy walory estetyczne okolicy i narazi stronę skarżącą na różnego rodzaju utrudnienia i niedogodności, jak na przykład korzystanie przez klientów z klatki schodowej jako bezpłatnej toalety. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Należy bowiem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zaskarżonego wyroku, iż skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego co do wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego i organy trafnie uznały, że nie jest jego stroną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 (publ. w ONSA 1995 r., z. 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95 (publ. w ONSA 1996 r., z. 2, poz. 54) stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiędnich działek. Z motywów tych uchwał wynika, iż z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 Kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Z omówionych wyżej uchwał NSA nie wynika też, że właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dalej położonych nigdy nie mogą być uznani za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Uznanie ich za stronę wymaga jednak wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interes prawny jest oparty na przepisach prawa materialnego. Tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarżąca Spółka nie wykazała w toczącym się postępowaniu, aby wynik postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, a więc ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżącej, wpływał na jej prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego. Podane przez skarżącą fakty, a więc możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny skarżącej w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania. Skarga kasacyjna nie przedstawiła więc żadnych uzasadnionych podstaw i dlatego jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).