I SA/Wa 334/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]listopada 2003 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej I. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] po rozpatrzeniu wniosku rzeczoznawcy majątkowego I. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] orzekającą o zastosowaniu kary dyscyplinarnej przewidzianej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że po zakwestionowaniu dwóch operatów szacunkowych sporządzonych w listopadzie 2000 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. P. we współpracy z rzeczoznawcą majątkowym B. K., określających wartość nieruchomości zabudowanych należących do prywatyzowanego Przedsiębiorstwa C. z siedzibą w G., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej a następnie orzekł o zastosowaniu wobec I. P. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej uznał, że rzeczoznawca majątkowy I. P. uczestnicząc w sporządzaniu wycen nieruchomości naruszyła przepisy prawa obwiązujące na dzień sporządzenia operatu: art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie zachowując należytej staranności, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz trybu i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98 poz. 612) nie wywiązując się ze wszystkich obowiązków nałożonych przepisami, a także naruszyła zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Uchybienia merytoryczne i formalne operatu szacunkowego zostały przedstawione I. P. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., a następnie Zespół Wyjaśniający przedłożył wniosek o udzielenie I. P. kary dyscyplinarnej z art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres jednego roku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast analizując dokumenty zgromadzone w sprawie oraz rodzaj i ciężar popełnionych przez I. P. uchybień podzielił zdanie Zespołu KOZ o istnieniu błędów w badanych operatach szacunkowych skutkujących zaniżeniem wartości szacowanych nieruchomości. Zdaniem organu, I. P. wykonując "raporty z wyceny" działała w granicach swojej wiedzy, ale działanie jej nie nosi charakteru czynu umyślnego, powstałe błędy są raczej skutkiem braku wiedzy, a nie celowym działaniem, dlatego organ uznał tę okoliczność jako łagodzącą rodzaj kary i orzekł o zastosowaniu wobec I. P. łagodniejszej kary dyscyplinarnej - zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Organ stwierdził również, że przedłożona przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kserokopia pisma z dnia 10 grudnia 2003 r. skierowanego do rzeczoznawcy majątkowego B. K. nie ma znaczenia przy ocenie faktycznie popełnionych błędów przez I. P., natomiast pozostałe stwierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowią nowych dowodów lub okoliczności sprawy, lecz polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła I. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 kpa, przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie ustalenie charakteru opracowania dotyczącego Przedsiębiorstwa [...] C. w G. i zakresu udziału skarżącej w tym opracowaniu, pominięcie pisma P. C. S.A. w G. z dnia 10 grudnia 2003 r. z którego wynika, że zaniżenie wartości nieruchomości nie nastąpiło, sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego - art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) - przez jego bezpodstawne niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] listopada 2003 r., o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. Skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest powieleniem decyzji z [...] listopada 2003 r. Twierdzi, że organ ograniczył się do zdawkowego stwierdzenia, iż treść pisma C. z 10 grudnia 2003 r skierowanego do rzeczoznawcy B. K. nie ma znaczenia i nie stanowi nowego dowodu, natomiast w obu decyzjach stwierdzono, że błędy w operatach skutkowały zaniżeniem wartości nieruchomości. To stwierdzenie organu ma charakter arbitralny i nie wyjaśnia, dlaczego tak uznano, ponieważ w żadnym z operatów nie zaistniała przesłanka zaniżenia wartości majątku C. Zdaniem skarżącej, organ rozpoznający sprawę powtórnie, nie przeanalizował podniesionych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dopełniając obowiązku. Organ wydając decyzję z [...] listopada 2003 r. popełnił błąd w ustaleniu faktycznej roli, jaką skarżąca pełniła w przygotowaniu wyceny majątku przedsiębiorstwa C.; nie uwzględnił i nie próbował właściwie ustalić udziału skarżącej w dokonywaniu tej oceny; pominął ustalenie udziału skarżącej w zakresie wykonania dokumentu, chociaż skarżąca odpowiadała tylko za opinię techniczną a nie sporządzenie i procedury wykonania jakichkolwiek dokumentów. Proces przygotowania przedprywatyzacyjnego trwał kilka lat i rzeczoznawca B. K. - autor odpowiedzialny za wycenę, sporządzał różne dokumenty zarówno na zlecenie firmy konsultingowej jak i później samego C.; skarżąca nie wykonywała wyceny jako takiej. Skarżąca twierdzi, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wbrew treści umowy z zamawiającym, wykonane opracowania utożsamia z operatami szacunkowymi, oraz, że orzeczona kara jest nadmiernie surowa w stosunku do popełnionych uchybień, lecz organ nie odniósł się do powyższej kwestii, nie przytoczył żadnych okoliczności, z których wynika, że kara pozbawienia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy jest karą właściwą. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie powinno mieć cech arbitralności; organ nie wyjaśnił wszechstronnie stanu faktycznego, przemilczał, że skarżąca jedynie tworzyła wstępne elementy do raportów autorstwa rzeczoznawcy B. K., a nie była współautorem opracowań - operatów szacunkowych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga I. P.– rzeczoznawcy majątkowego na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekającą o zastosowaniu kary dyscyplinarnej przewidzianej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek skargi Delegatury Ministra Skarbu Państwa w Gdańsku z dnia [...] lutego 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na rzeczoznawcę majątkowego B. K. sporządzającego operaty szacunkowe nieruchomości należących do prywatyzowanego przedsiębiorstwa państwowego – Przedsiębiorstwa [...] C. z siedzibą w G. (C.), któremu zarzucono nieprawidłowe obniżenie wartości nieruchomości w formie aneksów do operatów szacunkowych oraz w "Opinii na temat bieżącej ceny rynkowej nieruchomości należących do [...] C. w G.". W uzasadnieniu skargi Delegatury Ministra Skarbu Państwa w G. stwierdzono, że B. K. w grudniu 2000 r. sporządził operaty szacunkowe wyceny obejmujące 18 nieruchomości, których łączną wartość wycenił na kwotę [...] zł, a następnie w czerwcu 2001 r. 18 aneksami do operatów szacunkowych dokonał obniżenia wartości nieruchomości, z uwagi na spadek o 10 – 20 % wartości ceny transakcyjnej zbywanych nieruchomości. W lutym 2002 r. B. K. sporządził "Opinię na temat bieżącej ceny rynkowej nieruchomości należących do [...] C. w G.", w której ustalił aktualną wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. W rezultacie skargi Delegatury Ministra Skarbu Państwa w G. z dnia [...] lutego 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej zostały wszczęte postępowania wyjaśniające dotyczące rzeczoznawcy majątkowego B. K. (zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2002 r.) oraz rzeczoznawcy majątkowego I. P. (zawiadomienie z dnia [...] maja 2002 r.). Po wszczęciu postępowań wyjaśniających, pismem z dnia [...] maja 2002 r. Delegatura Ministra Skarbu Państwa w G. zawiadomiła Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że skarga na czynności rzeczoznawcy majątkowego B. K. dotyczyła wyłącznie tego rzeczoznawcy, ponieważ on sporządził aneksy do operatów szacunkowych i opinię, dokonując w ten sposób znacznego zaniżenia wartości nieruchomości podlegających wycenie; wartość nieruchomości ustalona w operatach szacunkowych z listopada 2000 r. nie była w skardze kwestionowana, w związku z czym objęcie postępowaniem wyjaśniającym również rzeczoznawcy majątkowego I. P.– zdaniem Delegatury Ministra Skarbu Państwa w G.– nie wydaje się zasadne. Tych istotnych i zasadniczych elementów stanu faktycznego, organ orzekający w sprawie po raz pierwszy oraz ponownie rozpatrując sprawę – nie wziął pod uwagę. Organ nie uwzględnił i nie ustosunkował się do istotnego w sprawie faktu, podkreślonego w piśmie Delegatury Ministra Skarbu Państwa w G., że Delegatura (...) nie kwestionowała wartości nieruchomości ustalonych w operatach szacunkowych z listopada 2000 r. (wtedy wartość była najwyższa), tylko kolejne przeszacowanie wartości nieruchomości dokonane w lutym 2002 r. – wyłącznie przez B. K., oraz, że I. P. współpracowała z B. K. wyłącznie w jesieni 2000 r., gdy wartość nieruchomości była najwyższa, i której to wartości Delegatura Ministra Skarbu Państwa w G. nie kwestionowała. Nie było zatem żadnych podstaw, by wobec rzeczoznawcy majątkowego I. P. wszczynać jakiekolwiek postępowanie. Organ orzekający wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku rzeczoznawcy majątkowego I. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uwzględnił również istotnego dowodu w sprawie, jakim jest pismo C. [...] S.A., z dnia [...] grudnia 2003 r. do B. K., z którego to pisma wynika, że uprzednio kwestionowana wycena przedsiębiorstwa dokonana przez B. K.– nie została zaniżona, a zatem była prawidłowa. Stanowisko takie C. [...] S.A. zajął po sporządzeniu przez firmę z B. kolejnej wyceny prywatyzowanego przedsiębiorstwa na dzień [...] czerwca 2003 r. Wartość majątku oszacowanego przez tę firmę wykazała, że rzeczoznawca majątkowy B. K. nie dokonał zaniżenia wartości C. w sporządzonych operatach szacunkowych. Jeśli zatem nie można postawić B. K. zarzutu zaniżenia wartości nieruchomości w 2002 r., to tym bardziej nie można takiego zarzutu postawić I. P.– współpracującej z B. K. w sprawie C. wyłącznie w jesieni 2000 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. organ drugiej instancji stwierdził ... Po zaskarżeniu dwóch operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego ... I. P. w listopadzie 2000 r. we współpracy z rzeczoznawcą majątkowym ... B. K. ..., podczas gdy z akt administracyjnych wyraźnie wynika, że skarga została wniesiona na rzeczoznawcę majątkowego B. K., sporządzającego operaty szacunkowe nieruchomości należących do prywatyzowanego przedsiębiorstwa C., któremu zarzucono nieprawidłowe obniżenie wartości nieruchomości w formie aneksów do operatów oraz w "Opinii na temat bieżącej ceny rynkowej nieruchomości należących do ... C. ...", które to aneksy zostały sporządzone w czerwcu 2001 r. oraz w lutym 2002 r. – samodzielnie przez B. K. Powyższe wskazuje, że organ pierwszej instancji jak również organ drugiej instancji przeprowadzając postępowanie administracyjne nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 i 80 kpa, jak również art. 7 i 8 kpa. Konsekwencją nieprawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne – art. 107 kpa. Gdyby organ ponownie rozpoznając sprawę, przy uwzględnieniu powyższych uwag uznał, że wobec rzeczoznawcy majątkowego I. P. należałoby orzec karę dyscyplinarną, to powinien również wziąć pod uwagę, że orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i nie budzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów, należałoby wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało, na czym polegało nie zachowanie należytej staranności, na czym polegało nie wywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wiedzieć, dlaczego orzeka karę taką a nie inną, i powinien to uzasadnić; nie jest tutaj wystarczające przywołanie uchybień wskazanych przez inny organ (zespół). Należałoby również zwrócić uwagę na sprawę podstawową i zasadniczą – aby orzeczona kara była adekwatna do popełnionego czynu. Pozwala na to katalog kar dyscyplinarnych wskazany w art. 178 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...). Stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. (str. 3 uzasadnienia) ... rzeczoznawca majątkowy I. P. wykonując "raporty z wyceny" działała w granicach swojej wiedzy, ale działanie jej nie nosi charakteru czynu umyślnego, powstałe błędy są raczej skutkiem braku wiedzy, a nie celowym działaniem, dlatego organ uznał, tę okoliczność jako łagodzącą rodzaj kary i orzekł o zastosowaniu ... łagodniejszej kary dyscyplinarnej – zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. – niczego nie uzasadnia, nawet organ nie jest przekonany o słuszności swojego stanowiska, jeśli używa określenia "raczej". Nie wiadomo, czy według organu rzeczoznawca działał w ramach swojej wiedzy, czy też tej wiedzy nie posiadał; nie wiadomo, o jakich błędach jest mowa, ponieważ z akt nie wynika, aby skarżąca popełniła jakiekolwiek błędy – jej wkład w operat szacunkowy sporządzony przez innego biegłego nie został przez nikogo zakwestionowany. W takich okolicznościach nie można orzeczonej kary dyscyplinarnej - zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy uznać za karę łagodniejszą. Zdaniem Sądu, gdyby nawet podzielić pogląd organu o zaistnieniu uchybień, których dopuściła się rzeczoznawca majątkowy I. P. współpracując z rzeczoznawcą majątkowym B. K.– to orzeczona kara byłaby zbyt surowa i niewspółmierna do opisywanych uchybień. Jednakże, zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie administracyjnej materiał dowodowy nie znalazł odzwierciedlenia w opisanym przez organ stanie faktycznym, a zatem, stan prawny, będący konsekwencją stanu faktycznego, również nie jest prawidłowy. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.