II OSK 507/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 164/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "O." w [...] i C. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 164/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia "O." w [...] oraz C. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył przebieg postępowania administracyjnego oraz następujący stan faktyczny i prawny: W 1995 r. Kierownik Centralnego Urzędu Planowania wydał wskazania lokalizacyjne na budowę autostrady Gdańsk – Toruń - Łódź (Tuszyn). Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., uwzględniając wniosek Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, ustalił lokalizację autostrady A-1 na obszarze województwa [...]. Decyzja Wojewody [...], w wyniku wniesionych odwołań, została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 listopada 1999 r. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt. IV SA 2250/99, uchylono w/w decyzje organów I i II instancji zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i po zmodyfikowaniu wniosku dla odcinków [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ustalił lokalizację autostrady na w/w odcinkach. Od powyższej decyzji odwołania wniosły organizacje ekologiczne dopuszczone do udziału w tym postępowaniu: Stowarzyszenie "O. R. E.", Stowarzyszenie "O." oraz C. K., B. M., Z. M. i J. W. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...], nie uwzględnił odwołania Stowarzyszenia "O." oraz C. K. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skargi Stowarzyszenia "O." oraz C. K., wniesione na w/w decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nie są uzasadnione, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Aczkolwiek powołany przepis zabrania budowy lub rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach, które wymagają szczególnej ochrony jak m. in. parki krajobrazowe, jednakże przepis ten kładzie akcent na zakaz dotyczący budowy i rozbudowy, czyli koncentruje się na końcowym etapie inwestycji a nie na etapie ustalania przebiegu planowanej autostrady a poza tym szkodliwy wpływ na środowisko może być odnoszony tylko do obiektów, które w sposób rzeczywisty, a nie jedynie potencjalny, mogą szkodliwie wpływać na środowisko. Nie można pominąć, jak dalej wywodził Sąd Wojewódzki, że Wojewoda [...], wydając pozytywne rozstrzygnięcie w kwestii lokalizacji inwestycji, obwarował je jednocześnie wprowadzeniem bardzo obszernych warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska, a w tym m. in. nakaz zachowania istniejących walorów krajobrazowych, zminimalizowanie przekształceń terenu, wprowadzenie odpowiednich zabezpieczeń akustycznych, przeciwdziałanie emisji zanieczyszczeń itp. Dopiero więc etap postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przesądzi o tym, czy planowana inwestycja będzie mogła być realizowana, zaś obecnie formułowane zarzuty są przedwczesne. Jednocześnie, jak to przyjął Sąd Wojewódzki, nieruchomość C. K. nie znajduje się w strefie ponadnormatywnego oddziaływania omawianej inwestycji. Wszystkie te względy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uzasadniają oddalenie wniesionych skarg. Powyższy wyrok z dnia 29 kwietnia 2005 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez C. K. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 pkt 1 oraz art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż proces budowy czy rozbudowy jest długotrwały i wieloetapowy a jednym z etapów procesu budowy autostrady jest również wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji tejże autostrady. Nie można, tym samym interpretować wyrażenia "budowa" w sposób zwężający i uznawać, iż odnosi się jedynie do ostatniego etapu procesu inwestycyjnego. Tym samym określenie "budowa" odnosi się też do decyzji w przedmiocie ustalania lokalizacji autostrady, wskazuje na to art. 73. ust 3 w/w ustawy, który mówi, że ograniczenia o których mowa w ust. 1 i 2 uwzględnia się w planach zagospodarowania przestrzennego i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Biorąc pod uwagę zakaz budowy obiektów, o których mowa we wspomnianym art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska to strona postępowania lub organ administracji, która podnosi, iż obiekt potencjalnie wpływający szkodliwie na środowisko, faktycznie takiego szkodliwego wpływu nie będzie wywierał, powinien ten fakt udowodnić. W konkluzji skargi kasacyjnej C. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Wprawdzie wywody wnoszącego skargę kasacyjną zawierają szereg trafnych wywodów i stwierdzeń, niejednokrotnie oczywistych, jednakże nie podważają one zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem. Istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy istotnie w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 pkt 1 oraz art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.), jako, że przebieg autostrady wytyczony został m. in. przez teren Parku Krajobrazowego [...]. Do tego zresztą zarzutu, naruszenia prawa materialnego, ograniczają się zarzuty skargi kasacyjnej. Niewątpliwie rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że proces budowy autostrady jest wieloetapowy a jednym z jego etapów jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia jej lokalizacji, wobec czego nie można zakazu budowy, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, interpretować w sposób zawężający i odnosić tego zakazu jedynie do ostatniego etapu procesu inwestycyjnego. Do zasadności tych wywodów należy dodać i to, że jakikolwiek przepis nie wyłącza omawianego zakazu w odniesieniu do decyzji o ustalaniu lokalizacji autostrady. Rzecz w tym, że takiej wykładni art. 73 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (tj. wyłączającej stosowanie tego przepisu do decyzji o ustalaniu lokalizacji autostrady) nie przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku znalazło się stwierdzenie, że przepis ten "kładzie akcent" na zakaz dotyczący budowy i rozbudowy (czyli koncentruje się na końcowym etapie inwestycji a nie na etapie ustalania przebiegu planowanej autostrady), jednakże w kontekście całokształtu rozważań Sądu Wojewódzkiego w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku, że w ocenie tego Sądu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie ma zastosowania do decyzji o ustalaniu lokalizacji autostrady. Co więcej bliższa analiza wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wykazuje, że przytoczone stwierdzenie o "końcowym etapie" obejmuje etap realizacji inwestycji i spełnienia wymagań i warunków, określonych właśnie przez organ. Wprost świadczą o tym dalsze rozważania Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie rzeczywistych a nie potencjalnych skutków oddziaływania na środowisko. W kontekście tych rozważań należy podnieść i dalszą kwestię a mianowicie, że nie w pełni jasne są wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w tym znaczeniu, iż nie wiadomo jak wnoszący skargę kasacyjną rozumie zakaz budowy, o którym mowa w tym przepisie. Z wywodów tych wynikałoby, że zakaz budowy obiektów, a więc i autostrad, wpływających szkodliwie na środowisko, dotyczy wszelkich obszarów chronionych a więc i budowy autostrad na terenie parku krajobrazowego, miejscowości turystyczno wypoczynkowych czy zespołów jednostek osadniczych. Gdyby taka była intencja wnoszącego skargę kasacyjną i takie rozumienie omawianego zakazu to oznaczałoby to, że na wszystkich w/w terenach podlegających ochronie (z punktu widzenia ochrony środowiska), nie można lokalizować autostrad. Nie wymaga bliższych rozważań, że takie rozumienie zakazu z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, byłoby wadliwe. Należy przypomnieć, jak to trafnie sformułował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. K 23/05, że w ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury. W konsekwencji należy stwierdzić, że wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie dopuścił się naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.