II OSK 1154/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M., J. C., C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/05 w sprawie ze skargi L. M., J. C., C. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M., J. J. i C. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda Podlaski ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji radarowej (wieży radarowej z budynkiem obsługi) wraz z infrastrukturą drogową i techniczną na działkach nr [...], obręb S. i nr [..], obręb S. w gm. S., stanowiących teren jednostki wojskowej. W pkt 1 decyzji określono rodzaj inwestycji – obiekt infrastruktury wojskowej na terenie zamkniętym – stacja radarowa. Inwestycja obejmuje wieżę radarową z anteną i teletechniką, wyposażenie anteny, magazyny, budynek obsługi, lokalną kotłownię oraz infrastrukturę w zakresie dróg wewnętrznych, parkingów, ogrodzenia, uzbrojenie podziemne i nadziemne. W pkt 2 decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli wspólnie L. M., J. J.i C. S., zarzucając, iż projektowana inwestycja ze względu na pobliskie położenie z ich nieruchomościami, będzie stanowiła zagrożenie dla nich i dla ich rodzin. W ocenie odwołujących się, inwestycja negatywnie wpłynie również na środowisko naturalne oraz rozwój turystyki. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżących nie znajdują potwierdzenia w sporządzonym dla przedmiotowej inwestycji "Raporcie oddziaływania na środowisko naturalne przedsięwzięcia". W odniesieniu zaś do zarzutu, iż organ I instancji naruszył przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Wojewoda Podlaski stwierdził, iż stosowne obwieszczenia zawiadamiające strony o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji kończącej postępowanie zostały wywieszone na tablicach ogłoszeń Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku i Urzędu Gminy w S. W ocenie organu zawiadomienia powyższe spełniły funkcję informacyjną wynikającą z art. 53 ust. 1 powołanej ustawy. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu bezsporne jest, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 w związku z art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Działka nr [...] w obrębie S. i działka nr [...] w obrębie S., na których ma być realizowana inwestycja, wchodzą w skład terenu zamkniętego, określonego decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2000 r. Sąd I instancji podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomości stanowiące własność skarżących znajdowały się w granicach obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji nie spełniało nadto szczególnych wymagań przewidzianych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. Argumenty przytoczone w odwołaniu ograniczają się natomiast do wyrażenia niezadowolenia z lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji dostrzegł fakt naruszenia w niniejszej sprawie art. 53 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wydanych postanowieniach oraz decyzji kończącej postępowanie, w sposób przyjęty w danej miejscowości, według którego – zgodnie z twierdzeniem skarżących – dokonuje w formie pisemnej sołtys wsi. Sąd zauważył jednak, iż pomimo braku takiego zawiadomienia, mieszkańcy posiadali wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż wyrazili swoje niezadowolenie w listach protestacyjnych, znajdujących się w materiale dowodowym sprawy. Organy dopełniły natomiast obowiązku zawiadomienia mieszkańców w drodze obwieszczenia. Za chybione uznał Sąd zarzuty niezapewnienia skarżącym udziału we wszystkich stadiach postępowania, gdyż zarzuty te należało kierować do właściwych organów prowadzących postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie podzielił też argumentu, iż lokalizacja inwestycji celu publicznego jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie przyrody. W przypadku bowiem wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa nie obowiązują zakazy wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli L. M., J. J. i C. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na niesłusznym uznaniu, iż organy administracyjne dopełniły ustawowy obowiązek wynikający z powyższego przepisu. W ocenie skarżących niedochowanie wymogu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wydanych postanowieniach oraz decyzji kończącej postępowanie w sposób przyjęty w danej miejscowości, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż pozbawia to zainteresowanych stron czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skutecznej obrony ich praw oraz interesów zagwarantowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżących co do naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 7, art. 31 ust. 2, art. 64 i art. 78), jak również zarzutów naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż brak ustosunkowania się Sądu I instancji do zarzutów skargi jest równoznaczne z tym, że Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej wyroku. W skardze kasacyjnej zakwestionowano także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, polegające na takiej wykładni art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dopuszcza domniemanie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym prawem – zwłaszcza w odniesieniu do oceny zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności, które mogą przesądzać o nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 tej ustawy. To oznacza, że Sąd jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i poza nie wyjść nie może. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Zamierzonego skutku nie może odnieść główny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej, sąd ten prawidłowo wyłożył (zinterpretował) przywołaną wyżej normę prawną, nie kwestionując obowiązku m.in. zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zasadnie uznając, że zawiadomienie mieszkańców o zamierzonej inwestycji (wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu jej lokalizacji), choć nie w pełni spełniło wymogi przewidziane w art. 53 ust. 1 ww. ustawy (obwieszczenie bez dodatkowego zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty) to odniosło zamierzony przez ustawodawcę skutek w postaci umożliwienia skarżącym dochodzenia ich praw zarówno przed organami administracji państwowej jak i sądem administracyjnym. Jeżeli tak to rzeczywiście nie miało wpływu na wynik sprawy, legitymując sąd do wyrażenia kwestionowanego poglądu znajdującego odzwierciedlenie w zaskarżonym wyroku. Co do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu wyroku – tak jak wymaga tego przywołany przepis - zwięzłe przedstawienia stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, odnosząc się również, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, choć uczynił to w sposób ogólny. W sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących, bo na tym etapie procesu inwestycyjnego dojść jeszcze nie mogło, a także mając na uwadze fakt, iż prawo własności, choć konstytucyjnie chronione nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane tyle, że tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa (art. 64 Konstytucji) i dalej, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej i sąd działały w myśl zasad wyrażonych w art. 2, 7, 31 ust. 1 i 74 Konstytucji, nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji, iż te przepisy zostały w sprawie naruszone. W tym kontekście nie można podzielić poglądu o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów Kpa. Wreszcie za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia normy art. 56 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy sąd ten przyjął, że w myśl niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a tak było, zdaniem sądu, skutecznie niezakwestionowanym przez skarżących, w niniejszej sprawie. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstępując od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy.