VII SA/Wa 787/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi [...][...] [...] S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala VII SA / Wa 787/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]października 2001r.nr [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] do [...] w obrębie [...] przy ulicy D.w [...]. Organ wskazał, iż decyzja powyższa została podjęta z naruszeniem art. 32, 33 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W rozpatrywanej sprawie inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki o nr [...] do nr [...] określającej warunki realizacji przedmiotowego obiektu mimo, iż jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie organ dołączył do wniosku decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...], jednakże dotyczyła ona innego terenu, niż objęty kwestionowaną decyzją. Na podstawie tej decyzji została wydana inna decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obiektu na działce o nr [...]. Ponadto inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączył projekt budowlany bez wymaganych, stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane opinii sanitarno – epidemiologicznych oraz ppoż. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, iż pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego przy ulicy D. w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 32, 33, 35 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] [...] [...] S.A. w [...]. Decyzji zarzuciła sprzeczność z przepisami – art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestor nie wykonał obowiązków wskazanych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, iż do wniosku została dołączona decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...], zaś organ wydający pozwolenia na budowę błędnie wpisał numer decyzji, co nie oznacza, iż inwestor nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazał, iż z art. 35 ust. 1 pkt. 1 b ustawy Prawo budowlane organ przed wydaniem decyzji pozwolenie na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, a nie zaś całego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu zawiera wskazane w przepisie elementy, do których nie należy wskazanie ilości kondygnacji budynków sadowionych na danym terenie lub działce. W tej sytuacji nie można się powoływać na sprzeczność decyzji pozwolenie na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Ilość kondygnacji nie jest zaznaczona w planie zagospodarowania działki. Element ten jest natomiast składnikiem planu architektoniczno – budowlanego, który podlega kontroli tylko pod kątem kompletności i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, sprawdzeń oraz wykonania go przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Skoro zatem projekt spełnia wymogi wskazane w art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego, to organ nie mógł odmówić pozwolenia na budowę. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 156 kpa, ponieważ naruszenie prawa, podane jako podstawa stwierdzenia nieważności nie może być uznane za naruszenie rażące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wcześniejsza decyzja tego organu utrzymująca w mocy obecnie ocenianą przez organ decyzję I instancji została przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylona wyrokiem z dnia 10 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1958/02. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w w/w wyroku NSA organ uznał, iż decyzja Wojewody [...]nie narusza prawa. Organ wskazał, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy na obszarze na którym zlokalizowana jest działka o nr [...] dopuszczała lokalizację dwóch budynków: czterokondygnacyjnego zawierającego 68 lokali mieszkalnych oraz budynku czterokondygnacyjnego zawierającego 55 lokali. Z opisu technicznego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 1995r. wynika, iż na w/w obszarze zatwierdzono budynek o 4 kondygnacjach naziemnych z mieszkalnym poddaszem. Projekt oprócz 4 kondygnacji naziemnych obejmuje również mieszkalne poddasze, co stanowi naruszenie warunków określonych w w/w decyzji o warunkach zabudowy. Art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415) stanowił, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z kolei art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W związku z powyższym organ uznał, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał, iż naruszenie to ma charakter rażący, ponieważ przepis art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje na związanie organu udzielającego pozwoleń na budowę warunkami określonymi w decyzji o warunkach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła [...] [...] [...] S.A. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie czy faktycznie kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę został rażąco naruszony przepis art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nie wzięcie pod uwagę niekorzystnych skutków jakie może wywołać zaskarżona decyzja ze względu na nieodwracalne skutki faktyczne i prawne, a nadto jej bezprzedmiotowość z uwagi na to, iż zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie. Skarżąca podkreśliła, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali na ich nabywców i żadna decyzja administracyjna nie może ich wygasić czy anulować. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swą dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad kwalifikowanych. Uruchomienie tego trybu następuje na podstawie art. 156 § 1 kpa. Przepis powyższy określa przypadki w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane( Dz.U. nr 89, poz. 414) w związku z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w obrębie [...] stanowiła, iż na działce nr [...], przy ul. D. w [...] dopuszcza się lokalizację dwóch budynków: budynku czterokondygnacyjnego, zawierającego 68 lokali mieszkalnych oraz budynku czterokondygnacyjnego zawierającego 55 lokali. Przedłożony przez inwestora opis techniczny projektu budowlanego, wskazywał iż na w/w działce ma powstać "budynek mieszkalny wielorodzinny, wolno stojący (...) o czterech kondygnacjach nadziemnych z mieszkalnym poddaszem". Decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 1995r. Nr [...] zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku pięciokondygnacyjnego. Dla oceny czy nastąpiła sprzeczność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę niezbędne jest zatem ustalenie w jaki sposób ustala się poszczególne kondygnacje w budynku. W tym zakresie prawidłowo organ przywołał § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46). Przepis ten do kondygnacji budynku zalicza również poddasze użytkowe (w przeciwieństwie do nieużytkowego). Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna skutkować decyzją organu o odmowie wydania pozwolenia na budowę (co do inwestycji określonej przedmiotowo inaczej niż w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) /por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt: IISA/Ka 2800/01, nie publ./. Prawidłowo zatem organ nadzoru budowlanego ustalił, iż decyzja pozwolenie na budowę z uwagi na jej sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Tak więc, w odniesieniu do niniejszej sprawy, fakt wydania decyzji administracyjnej jaką jest pozwolenie na użytkowanie obiektu nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie ma przeszkód aby właściwy ku temu organ administracyjny podjął czynności administracyjne w granicach przypisanych mu w odniesieniu do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Nie można natomiast nieodwracalności skutków prawnych utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Z tych wszystkich względów skoro zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, należało skargę oddalić w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 lutego 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 z późn.zm.)