II GSK 57/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Małgorzata Korycińska (spr.), Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3404/03 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2003 r. , Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2004 r. o sygnaturze akt 6 II SA 3404/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że okręgowa rada adwokacka po przeprowadzeniu postępowania dowodowego była uprawniona do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 65 ustawy - Prawo o adwokaturze, a w szczególności przesłanki o charakterze uznaniowym, tj. posiadania przez skarżącego nieskazitelnego charakteru i czy swym dotychczasowym zachowaniem dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Sąd uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka w W. oceniła materiał dowodowy. Organ samorządu adwokackiego dokonał oceny kandydata na adwokata w ramach uznania administracyjnego, a decyzję oparł na uprzedniej analizie jego postępowania w kategoriach moralno-etycznych. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że ocena prawości i uczciwości w kategoriach moralno-etycznych powinna być jednoznaczna zarówno dla Ministra Sprawiedliwości jak i Rady Adwokackiej. W takim wypadku należałoby odmówić organowi samorządu adwokackiego prawa do korzystania z jego ustawowych uprawnień: swobodnej oceny przymiotów kandydata w cechy wartościujące jego osobę - nie w sferze intelektualnej i profesjonalnej lecz wyłącznie etyczno-moralnej. Od powyższego wyroku P. D. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 20 września 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zarzucając mu rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058) poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji oddalenie skargi w wyniku zastosowania przez Sąd absolutnej dowolności w rozstrzygnięciu pojęcia "nieskazitelnego charakteru" skutkującego pozbawienie przyjęcia rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i nakazanie Ministrowi Sprawiedliwości wpisanie go na listę adwokatów okręgu warszawskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. D. podniósł, iż Sąd zaniechał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, przyjął bowiem bezkrytycznie, iż organy samorządu adwokackiego dokonały prawidłowej, samodzielnej oceny przesłanek wynikających z art. 65 ustawy - Prawo o adwokaturze, a w szczególności uznaniowego charakteru przesłanki dotyczącej posiadania przez niego nieskazitelnego charakteru. Sąd nie dostrzegł dowolności i subiektywizmu w decyzji samorządu adwokackiego i jej sprzeczności z materiałem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Stosownie do treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 /, zwanej dalej ustawą procesową, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości lub części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 tej ustawy stanowiąc, iż może nimi być naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie /pkt 1/ bądź naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt 2 /. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, właściwego skonfrontowania określonego stanu faktycznego z hipotezą normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy. Możliwe jest przy tym oparcie zarzutu obrazy prawa materialnego na obu tych formach naruszenia gdyż niewłaściwe zastosowanie prawa może być konsekwencją jego błędnej wykładni. Ustanawiając takie wymogi skargi kasacyjnej i wprowadzając zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami (art. 183 § 1 ustawy procesowej) ustawodawca wprowadził wymóg jej sporządzenia przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 ustawy procesowej). Wymóg adwokacko-radcowski nie ma jednak zastosowania w sytuacji gdy skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz lub profesor albo doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W tym miejscu już należy podnieść, że wyłączenie dotyczące prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich (określone w ostatniej części § 2 art. 175) odnosi się do sytuacji gdy wypełniają oni swoje ustawowe obowiązki. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w zasadzie odpowiada rygorom przytoczonym w przepisach, natomiast rozważenia wymaga czy została ona sporządzona przez podmiot do tego uprawniony. Stroną postępowania administracyjnego a zarazem autorem skargi kasacyjnej jest bowiem prokurator w stanie spoczynku. Rozważając ten problem mieć trzeba na uwadze to, że celem wprowadzenia przymusu adwokacko-radcowskiego było zapewnienie odpowiedniego poziomu skargi kasacyjnej, której zredagowania zgodnie z wymogami ustawy procesowej wymaga kwalifikacji prawnych. Zwolnienie z tego przymusu osób o których mowa w § 2 komentowanego przepisu wiąże się więc z tym, że osoby te z racji wykonywanego zawodu prawniczego, bądź też z tytułu posiadania odpowiedniego stopnia naukowego posiadają niezbędne kwalifikacje do sporządzenia poprawnej skargi kasacyjnej. Istotne jest również to, że przejście prokuratora w stan spoczynku (w tym wypadku z powodu osiągnięcia odpowiedniego wieku) nie oznacza rozwiązania z nim stosunku służbowego, gdyż nie jest to sytuacja o której stanowi art. 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. 2002 Nr 21, poz. 206). Stosunek służbowy z prokuratorem zostaje nawiązany z chwilą doręczenia mu zawiadomienia o powołaniu (art. 45 ust. 1 ustawy o prokuraturze) i wygasa tylko w sytuacjach określonych w art. 16 tej ustawy. Nadto stosownie do jej art. 62a mają tutaj zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, a zatem prokurator w stanie spoczynku zachowuje dalej tytuł prokuratora, jest obowiązany dochować godności prokuratorskiej, odpowiada dyscyplinarnie i w zasadzie nie może podjąć zatrudnienie, posiada więc większość uprawnień i obowiązków takich jak prokurator w czynnej służbie. W takiej sytuacji brak jest podstaw do różnicowania uprawnienia do samodzielnego sporządzenia skargi kasacyjnej przez prokuratora w zależności od tego czy pozostaje on w czynnej służbie czy też w stanie spoczynku. Na taką wykładnię art. 175 § 2 ustawy procesowej wskazuje również pośrednio orzecznictwo Sądu Najwyższego do art. 3932 k.p.c. obowiązującego do dnia 5 lutego 2005 r. Z naprowadzonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 175 § 2 ustawy procesowej określający krąg podmiotów zwolnionych z przymusu adwokacko-radcowskiego obowiązującego przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obejmuje także prokuratora w stanie spoczynku. II. Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058/, zwana dalej ustawą o adwokaturze, w dziale V reguluje kwestie wpisu na listę adwokatów i wprowadza dwa rodzaje wpisów: wpis fakultatywny, o którym stanowi art., 65 tej ustawy i wpis obligatoryjny, określony w jej art. 68 ust. 2. W myśl art. 65 ustawy o adwokaturze na listę adwokatów może być wpisany ten, kto: 1/ jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, 2/ korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, 3/ ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce, 4/ odbył w Polsce aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki. Użyte w tym przepisie określenie "może być wpisany" niewątpliwie wskazuje na to, że decyzja o wpisie w tym wypadku ma charakter uznaniowy i zostaje podjęta w ramach uznania administracyjnego przyznanego organom samorządu adwokackiego, a następnie Ministrowi Sprawiedliwości, albowiem to ten organ decyduje ostatecznie o wpisie na listę adwokatów. Nie ma bowiem racji Sąd I instancji twierdząc, iż ustawa o adwokaturze przyznała organom samorządu adwokackiego wyłączne prawo do decydowania o wpisie na listę adwokatów, gdyż zarówno w przypadku wpisu jak i jego odmowy ostateczne rozstrzygnięcie pozostawiono Ministrowi Sprawiedliwości, przyznając temu organowi prawo wniesienia sprzeciwu /art. 69 ust. 2/ jak i kompetencje organu odwoławczego do rozpoznania odwołania od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu /art. 47 ust.2 /. Oprócz wpisu fakultatywnego ustawa o adwokaturze w art. 68 ust. 2 wprowadziła pojęcie wpisu obligatoryjnego. Stosownie do tego przepisu okręgowa rada adwokacka może odmówić wpisu na listę adwokatów osobom, o którym mowa w art. 67, tylko wtedy, gdyby wpis naruszałby przepisy art. 65 pkt 1-3. Przywołany art., 67 stanowi z kolei, że osoby, które wykonywały zawód sędziego lub prokuratora, nie mogą w ciągu dwóch lat od zaprzestania wykonywania tego zawodu wykonywać zawodu adwokata w okręgu tej izby adwokackiej, w której zajmowały powyższe stanowisko. Zakaz ten nie dotyczy sędziów Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, Sądu Najwyższego, sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz prokuratorów Prokuratury Krajowej. Przepis ten nie tylko zatem wyznacza okres karencji dla prokuratorów i sędziów /z wyjątkami w nim określonymi/, ale również określa podmioty, które uprawnione są do ubiegania się o obligatoryjny wpis na listę adwokatów. W ich przypadku decyzja o wpisie ma charakter związany, wynikający z treści art., 68 ust. 2 ustawy o adwokaturze. Przepis ten nakłada bowiem na właściwy organ samorządu adwokackiego obowiązek wpisu na listę adwokatów ubiegających się o ten wpis sędziów i prokuratorów, chyba że jego dokonanie naruszałoby przepis art. 65 pkt 1-3 ustawy o adwokaturze. Prawne funkcjonowanie dwóch rodzajów decyzji o wpisie na listę adwokatów - decyzji uznaniowej /art. 65/ - i decyzji związanej /art. 68 ust. 2/ wiąże się zawsze z oceną przesłanek z art. 65 pkt 1-3 ustawy o adwokaturze, przy czym należy zauważyć różnice jakie występują w sytuacji spełnienia tych przesłanek. Otóż wówczas, gdy ubiegający się o wpis na listę adwokacką nie jest prokuratorem lub sędzią to spełnienie przesłanek z art. 65 pkt 1-3 nie gwarantuje mu pozytywnego rozpoznania wniosku. Natomiast sędzia i prokurator będący w takiej samej sytuacji uzyska wpis na listę adwokatów. III. Artykuł 65 pkt 1 ustawy o adwokaturze jest normą zawierającą kryteria ocenne. W hipotezie tego przepisu ustawodawca posłużył się zwrotami nieokreślonymi takimi jak: nieskazitelny charakter i dotychczasowe zachowanie dające rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Tworząc normatywne przesłanki dla zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przypisanych zawodowi adwokata ustawodawca poprzez użycie kryteriów ocennych pozostawił organom samorządu adwokackiego margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionym organom nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej nieokreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonywujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienie określonego pojęcia. Organ stosujący prawo jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Zważyć jeszcze trzeba, że komentowany przepis wprowadza dwa kryteria o różnym znaczeniu, które nie mogą być traktowane zamiennie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny, a dotychczasowego zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonania zawodu adwokata ma zagwarantować odpowiedni poziom zawodowy członka korporacji adwokackiej. Odmawiając wpisu na listę adwokacką, z przyczyn określonych w art. 65 pkt 1 ustawy o adwokaturze właściwy organ zobowiązany jest więc wskazać, której z przywołanych przesłanek ubiegający się o wpis nie spełnia. IV. W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowane jest to, że ubiegający się o wpis jest prokuratorem w stanie spoczynku z 36 letnim stażem prokuratorskim. Wniosek skarżącego o wpis powinien być zatem rozpoznany w oparciu o art. 68 ust. 2 ustawy o adwokaturze /wpis obligatoryjny/, a odmowa wpisu byłaby dopuszczalna tylko wtedy gdyby wpis naruszał przepisy art. 65 pkt 1-3 ustawy o adwokaturze. Decyzja w przedmiocie odmowy wpisu skarżącego na listę adwokatów nie była zatem decyzją uznaniową. Tymczasem zarówno Sąd I instancji jak i skarżący przyjęli, iż kontrolowana decyzja zapadła w ramach przysługującego organom samorządu adwokackiego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom nieokreślonym poprzez ustalenia stanu faktycznego i konkluzje wynikającą z tych ustaleń. V. Przybliżenie unormowań prawnych zawartych w ustawie o adwokaturze, ich uporządkowanie i skonfrontowanie z niekwestionowanym stanem faktycznym odnoszącym się do faktu, iż ubiegający się o wpis jest prokuratorem było w sprawie niezbędne, albowiem ma to decydujące znaczenie dla oceny podstaw skargi kasacyjnej. Skarga ta oparta zastała na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 65 ustawy o adwokaturze i jakkolwiek nie wskazano u jej podstaw, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu zastała wadliwie wyłożona, to nie może budzić wątpliwości, iż odnosi się do punktu 1 art. 65. Komentowany przepis art. 65 ustawy o adwokaturze zawiera dwa pojęcia niedokreślone . Nadanie sensu takim pojęciom następuje poprzez ustalenie stanu faktycznego, ocenę tego stanu faktycznego i wywiedzenie konkluzji wynikającej z tej oceny. Strona skarżąca stawiając tylko taki zarzut nie kwestionuje więc ani ustaleń faktycznych ani też oceny tych ustaleń, a jedynie zarzuca Sądowi I instancji mylne zrozumienie brzmienia przepisu. Zważyć przy tym należy, że uzasadnienie zarzutu nie przystaje do jego treści. Motywując obrazę prawa materialnego poprzez błędne zrozumienie treści przepisu skarżący podaje, takie argumenty jak to, że Sąd zaakceptował dowolność i subiektywizm w ustalaniu kryteriów wymaganych przez ustawę, zaniechał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie dostrzegł oczywistej dowolności i subiektywizmu w decyzji i jej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, w tym zwłaszcza z ocenami przedstawicieli środowiska prawniczego. Te argumenty nie świadczą o błędnym zrozumieniu przez Sąd I instancji treści art. 65 pkt 1 ustawy o adwokaturze. Również nie można uznać za uzasadnienie postawionego zarzutu twierdzenie o "absolutnej dowolności w rozstrzygnięciu pojęcia nieskazitelny charakter" przez Sąd I instancji. To skarżący myli pojęcia użyte w art. 65 pkt 1 ustawy o adwokaturze nie dostrzegając, iż są to dwa różne pojęcia - pierwsze odnoszące się do odpowiedniego poziomu moralnego - drugie do odpowiednich kwalifikacji prawnych. Sąd I instancji rozróżnił te pojęcia i wyjaśnił co przez nie rozumie. Tylko wówczas gdyby popełnił błąd w tym zakresie tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej byłby usprawiedliwiony. Naczelny Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza iż to autor tego środka odwoławczego zakreśla obszar kontroli sprawowanej w postępowaniu kasacyjnym. Postawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieusprawiedliwiony, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 184 ustawy procesowej.