IV SA/Wa 409/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwo W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] listopada 1984 r. orzekającej o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie Nadleśnictwu W. gruntów leśnych położonych we wsi S., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 1985 r. - w części dotyczącej działki o nr [...]. Rozstrzygnięcie to organ naczelny oparł o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 1984 r. Naczelnik Gminy S. orzekł o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie Nadleśnictwu W. gruntów leśnych położonych we wsi S. o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działki nr [...]. Decyzja ta ( zmieniona decyzją Naczelnika Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1985 r.) została wydana na podstawie §1 zarządzenia nr 133 Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1978 r. w sprawie zasad oraz trybu przekazywania gruntów leśnych i nieleśnych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi resortów rolnictwa oraz leśnictwa i przemysłu drzewnego( Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił J. S. podnosząc, że działka ta w dniu wydawania decyzji o przekazaniu stanowiła własności T. K. ( jego dziadka) i M. I.. Rozpatrując wniosek J. S. organ stwierdził, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może mieć miejsce jedynie wtedy gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Decyzja Naczelnika Gminy S. podjęta została na podstawie §1 zarządzenia nr 133 Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1978 r. w sprawie zasad oraz trybu przekazywania gruntów leśnych i nieleśnych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi resortów rolnictwa oraz leśnictwa i przemysłu drzewnego. Przepisy tego zarządzenia regulowały przekazywanie nieruchomości wchodzących w skład Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz jednostek organizacyjnych resortu leśnictwa i przemysłu drzewnego. Z przedstawionych dokumentów wynika, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania w dniu wydawania kontrolowanej decyzji nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz K. K.- spadkobierczyni w 1/3 po T. K., któremu w wyniku wymiany gruntów wydzielono jako ekwiwalent działkę nr [...]. Mając na względzie powyższą okoliczność stwierdzić należy, że w/w decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] listopada 1984 r. zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 1985 r. w części dotyczącej działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dotyczyła nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa a zatem niepodlegającej regulacji zarządzenia nr 133 Ministra Rolnictwa raz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1978 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Skarb Państwa Nadleśnictwo W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oparł się jedynie na argumentach podnoszonych przez Wojewodę [...] oraz zarzucił, że nie zostało dostatecznie zbadane przez organy administracji, na jakiej podstawie działka nr [...] znalazła się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i odniósł się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270). Kierując się powyższym unormowaniem Sąd ocenił, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji lecz nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...].11.1984 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego- postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się ono wg art. 157§1 kpa. Artykuł ten stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W każdej sprawie w tym również w postępowaniu nadzorczym - organy administracji są z urzędu zobowiązane do przestrzegania swojej właściwości.(art. 19 kpa). Właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy S. została wydana na podstawie §§2, 3, 4 w zw. z 7.1 art. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz wkładów mieszkaniowych i innych obiektów majątkowych ( Dz.U. z 1070 r. nr 28, poz. 225) oraz zarządzenia nr 133 z dnia 30 listopada 1978 r. Ministrów: Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Cytowane wyżej zarządzenie w §5 statuowały właściwość terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego do podejmowania decyzji w sprawie przekazywania gruntów pomiędzy jednostkami organizacyjnymi resortu leśnictwa i przemysłu drzewnego. Rozporządzenie Rady ministrów z 4.10.1958 r. stanowiło akt wykonawczy do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Ustawa ta a pośrednio w/w rozporządzenie zostały uchylone ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99). Ustawa ta obowiązywała do dnia 1 stycznia 1998 r. tj. wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. nr 115, poz. 741 z późn.zm) . Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Jednocześnie ustawodawca ustalił podział zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej. (ustawa z dnia 17 maja 1990 r. Dz.U. nr 34, poz. 198). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji w niniejszej sprawie nie wykazały, na jakiej podstawie przyjęły, że Wojewoda ( jako organ orzekający w I instancji) jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].11.1984 r. Naczelnika Gminy S.. Nie może przy tym ujść uwadze, że zgodnie z treścią art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz.U nr 22, poz. 268 z późn.zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią. Biorąc pod uwagę, że - jak wynika z treści art. 156§1 pkt. 1 kpa decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest dotknięta wadą nieważności - omawiana kwestia winna być wyjaśniona w pierwszej kolejności. Dopiero wyjaśnienie w/w kwestii - w przypadku uznania wojewody za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 §1 kpa w zw. z art. 17 kpa na organie właściwym będzie spoczywał obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 77§1 kpa. W tym kontekście jako uzasadniony należy uznać zarzut skarżącego, że organy orzekające w niniejszej sprawie nienależycie wyjaśniły okoliczności sprawy. W sprawie niniejszej nie zostały wszak poczynione żadne ustalenia w przedmiocie tego, w jaki sposób działka nr [...] znalazła się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Samo ustalenie organu, że przed przekazaniem przedmiotowej nieruchomości Nadleśnictwu W. w rejestrze figurował wpis własności na rzecz T. K. i M. I. nie jest wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy wszak zwrócić uwagę, ze zgodnie z treścią §1 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 133 Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego przekazaniu podlegają: grunty leśne oraz nienadające się do rolniczego użytkowania grunty nieleśne ( zabudowane i niezabudowane) wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi oraz znajdujące się w zarządzie jednostek organizacyjnych resortu leśnictwa i przemysłu drzewnego - o ile są zbędne dla tych jednostek. Obowiązkiem organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji będzie, zatem ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi a w konsekwencji stanowiła własność Skarbu Państwa i (jeśli tak to, w jaki sposób w tym zasobie się znalazła), czy też pozostawała jedynie z w zarządzie jednostek organizacyjnych resortów rolnictwa. Rozstrzygniecie tej kwestii może mieć pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wymaga wszak podkreślenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu lub na wniosek ( art. 157§2 kpa). W wypadku postępowania wszczynanego na żądanie strony powstaje kwestia oceny czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim wnioskiem ( tak m.in. NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 8 września 2003 r. OSA 2/03 ONSA 2004/1/2.). Pojęcie strony a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu przysługuje szczególna pozycja procesowa zostało zbudowane w art. 28 kpa na kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem strona jest tylko taki podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że w zależności od wyników ustaleń dotyczących własności i władania, co do działki nr [...] w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy S. a będącej przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym organy powinny poczynić ustalenia czy osoba występująca z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest osobą posiadająca takie uprawnienie w rozumieniu art. 28 kpa. W dalszej części organ powinien dodatkowo prawidłowo ustalić krąg osób będących stronami w niniejszym postępowaniu ( w przypadku przyznania przymiotu strony J. S..) Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu wyrażona w art. 10 kpa. Zgodnie z treścią tego art. organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wykonaniu tego obowiązku organy prowadzące postępowanie są dodatkowo zobowiązane zawiadomić o toczącym się postępowaniu wszystkie osoby, będące stronami w sprawie (art. 61§4 kpa). Jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] kwietnia 2003 r. K. K., ( od której wywodzi swoje prawa J. S.) nie była jedynĄ spadkobierczynią po T. K., jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej działki. Organy, mimo uznania, że J. S. jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zawiadomiły jednocześnie o toczącym postępowaniu pozostałych uczestników postępowania. Powyższe skutkowało tym, że osoby te nie brały udziału - bez swojej winy w tym postępowaniu. Okoliczność ta stanowi jedną z przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego - na podstawie art. 145§1 pkt 4 kpa . Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania , art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów - na mocy art., 145§1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz., 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.