IV SA/Wa 905/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. Sp. z o.o. w W. kwotę 755,- (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. – po rozpoznaniu odwołania M.Spółki z o.o. w W. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]czerwca 2004 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji autogazu wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie ust. 3 tego art. wskazuje, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej sensu stricte jednakże może być zaliczona do takich urządzeń sensu largo. Urządzenia infrastruktury technicznej sensu stricte to m.in. sieć elektryczna, gazowa, wodociągowa, transformator, stacja pomp. Cechą charakterystyczną takich urządzeń jest to, że występują one na danym terenie ze względu na konieczność zapewnienia dostaw mediów , zwykle nie nadają terenowi dodatkowych walorów estetycznych ale ze względu na konieczność występowania i swoisty charakter nie jest ani możliwe ani konieczne harmonizowanie ich wyglądu z otoczeniem. Wnioskowana stacja auto gazu ma charakter czasowy natomiast funkcją ( zapewnienie dostaw paliwa gazowego dla pojazdów ) i charakterem zbliża się do urządzeń infrastrukturalnych. Dodatkowo jak wynika z uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania W. i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego działka, na której ma być przeprowadzana inwestycja jest położona w strefie techniczno – produkcyjnej TP. Utrzymanie zasady dobrego sąsiedztwa ( zapewnienia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie przeznaczonym w studium zagospodarowania przestrzennego na strefę TP jest z przyczyn technicznych niemożliwe , zaś ze względów technicznych zbędne albowiem w strefie tej mogą powstawać obiekty produkcyjne i usługowe różnego rodzaju i różniące się od siebie w tak dużym stopniu, że jakakolwiek harmonizacja zabudowy nie jest możliwa. W tej sytuacji organ przyjął, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajdują zastosowania w sprawie toteż - wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu nie mogły być naruszone. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania poszczególnych obiektów na gruncie musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. A zatem – zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał też, co do odstąpienia od wymogu sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, że orzeczenie w tym przedmiocie jest ostateczne a strony mogą skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w art. 145kpa. Jako podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 59ust. 1 , art. 60, 61 ust. 1-5, 64 ust. 1 oraz 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. M. Spółka z o.o. w W. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa a to: - §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż załączony do wniosku plan zagospodarowania odnosi się do zbyt małego zakresu mapy; - art. 52 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż w załączonym do wniosku planowanym sposobie zagospodarowania terenu oraz charakterystyce zabudowy brak jest podstawowych wymiarów określających gabaryty i usytuowanie na działce elementów zagospodarowania oraz projektu koncepcyjnego elewacji budynku; - §23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie gdyż lokalizacja śmietnika nie spełnia warunków tego rozporządzenia; - ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Dodatkowo skarżący polemizował z ustaleniami organu II instancji, że stacja autogazu jest urządzeniem infrastruktury technicznej- w ocenie skarżącego jest to odrębny obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lecz z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały przepisy art. 59 ust. 1, 60, 61 ust. 1-5 i art. 64 ust. 1 oraz 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( DZ.U. nr 80, poz. 717 z pózn. zm.). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa skutkuje koniecznością dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego , konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego celem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy wydając decyzję winien orzekać na podstawie obowiązującego w tej dacie stanu prawnego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie wzięło pod uwagę zmian wprowadzanych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz niektóre inne ustawy ( Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie dnia 22 września 2004 r. Ustawa ta nie zawierała przepisów intertemporalnych co oznacza, że z chwilą jej wejścia w życie jej przepisy mają zastosowanie do wszelkich spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami. Wskazana ustawa uchyliła m.in. ust. 2 art. 60 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją powyższego przepis ten (uchylony w części) nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Jednocześnie ustawa z dnia 28.11.2003 r. wprowadziła pkt. 10 do ust.4 art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uzgadnia się z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych oraz samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego . Zmieniony został również przepis art. 64 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, 52, 53 ust. 3-5a ,54, 55, 56. W konsekwencji tych zmian decyzja o warunkach zabudowy winna być poprzedzona postępowaniem uzgodnieniowym z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4, w tym również marszałkiem województwa. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 53 ust. 5). Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo, że w dacie orzekania obowiązywały zmienione przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzupełniło postępowania wyjaśniającego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z marszałkiem województwa w zakresie zadań samorządowych. Powyższe uchybienie stanowi takie naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 145§1 pkt 6 kpa jedną z przesłanek do wznowienia postępowania jest sytuacja gdy decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie postępowania uzgodnieniowego podjęta została również decyzja ustalająca warunki zabudowy przez organ I instancji. Wprawdzie w dacie orzekania przez Prezydenta W. tj. [...] czerwca 2004 r. nie obowiązywały przepisy ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28.11.2003 r. jednakże obowiązywał (i stanowił podstawę rozstrzygnięcia ) przepis art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych. Art. 46 ust. 2a ustawy z 5.06. 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn.zm) określa tryb wydawania decyzji przez zarząd województwa wskazując, że decyzje te podpisuje marszałek a w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Decyzja Prezydenta W. nie została poprzedzona uzgodnieniem jej projektu z zarządem województwa w formie wskazanej wyżej . Wprawdzie organ I instancji zwrócił się do Zarządu Województwa o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jednakże w odpowiedzi na powyższe uzyskał jedynie pismo z dnia 14 maja 2005 r.( k. 51 akt administracyjnych ), któremu – z uwagi na treść przepisu art. 46 ust. 2a w/w ustawy z 5.06.1998 r. -nie można nadać cech aktu administracyjnego uzgadniającego projekt decyzji. Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego zawartego w skardze, a wcześniej w odwołaniu co do naruszenia przepisów §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 52 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też §23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Prawidłowo - w ocenie Sądu - organy przyjęły, że do planowanej inwestycji winny mieć zastosowanie przepisy art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2. Stacja tankowania samochodów gazem jest specyficzną inwestycją, która z pewnością nie nadaje terenowi dodatkowych walorów estetycznych, a ze względu na jej charakter nie można mówić o zastosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. . Przeciwna ocena charakteru tej inwestycji prowadziłaby do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji auto gazu jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna, sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zainwestowana w taki właśnie sposób. W praktyce zatem przepis ten byłby przepisem "martwym". W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że do planowanej inwestycji nie będą miały zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.( Dz.U. nr 164, poz. 1588). Co do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego ( tak m.in. uchwała NSA z dnia 25.11.1996r. OPK 22/96). A zatem zarzut związany z naruszeniem przepisów rozporządzenia z tego względu, że usytuowanie śmietnika nie odpowiada jego przepisom jest chybiony. Omówione kwestie mogą być rozpoznawane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast co do kwestii naruszenia przepisów ustawy -Prawo ochrony środowiska wobec odstąpienia od wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji to zważyć należy, że orzeczenie w tym przedmiocie – postanowienie z dnia [...] marca 2003 r. jest ostateczne i strona może je wzruszyć jedynie w drodze postępowania wznowieniowego. Reasumując zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu i jako taka winna zostać uchylona. Mając powyższe na uwadze na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji, z tym, że rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.