III SA/Lu 203/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004r. Nr rep. [...] w przedmiocie przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego . oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 4-6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2004 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich orzekł o przywróceniu pasa drogowego ulicy W. w C. na odcinku od ul. M. w kierunku ul. B. na wysokości przejścia dla pieszych do stanu poprzedniego poprzez usunięcie tymczasowego kiosku handlowego i nałożył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego od dnia 15 stycznia 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. w wysokości 11 498,00 zł wynikającą z wyliczenia: [(13,50 m2 x 229 dni x 0,15 zł/m2) + (14,98 m2 x 229 dni x 0,40 zł/m2 x 0,5)] x 10. Decyzję uzasadnił tym, że Zarząd Dróg Miejskich w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał decyzję odmowną na umieszczenie dodatkowego kiosku handlowego na ul. W. i pomimo kolejnych, opisanych w uzasadnieniu, wniosków strona nie uzyskała zgody na umieszczenie kiosku. Przedsiębiorstwo [...] nie posiadało zezwolenia i bezpodstawnie zajmowało pas drogowy, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. W odwołaniu P. S. zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 1, 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. nr V/37/99, naruszenie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 1999 r. nr XII/86/99 oraz art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ul. W. jest drogą powiatową i podlega zarządowi samorządu powiatu a nie Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest nieuzasadniony. Zarząd Dróg Powiatowych jako jednostka organizacyjna działająca na podstawie statutu nadanego przez Radę Miejską uchwałą nr IV/27/02 z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r. nr 16, poz. 825) zarządza drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta C. i między innymi wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi. Upoważnienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynika z uchwały nr V/37/99 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. zmienionej uchwałą nr XII/186/99 z dnia [...] września 1999 r. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W ocenie organu opłata została wymierzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji naruszenie art. 2a ust. 2 i art. 38 ustawy o drogach publicznych, uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 1999 r. nr V/37/99, uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 1999 r. nr XII/186/99, art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że Zarząd Dróg Miejskich nie był upoważniony do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. nr V/37/99 upoważnia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. § 1 pkt wylicza przykładowe kompetencje używając sformułowania "w szczególności". Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest chybiony, ponieważ skarżący nie dysponuje pozytywną decyzją o umieszczeniu kiosku w pasie drogowym, zaś sama lokalizacja jest sprzeczna z przepisami ustawy. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga P. S. nie jest zasadna, zatem podlega oddaleniu z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i postępowania. Zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydano w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086). Zarząd Dróg Miejskich orzekł przywrócenie pasa drogi W. do stanu poprzedniego (art. 36 ustawy) oraz nałożył karę pieniężną na P. S. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 15 stycznia 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. (art. 40 ust. 12 ustawy). Zgodnie z art. 36 w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego, przy czym przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Stwierdzić należy, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 36 ustawy – wezwany do usunięcia kiosku skarżący nie uczynił tego, zatem stwierdzając zajęcie przez P. S. pasa drogowego drogi powiatowej (ulicy W. w C.) przez postawienie tam tymczasowego kiosku handlowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, organ orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Nie narusza również prawa nałożenie skarżoną decyzją kary pieniężnej z tytułu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12 cyt. ustawy. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Określenie ustawowe "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi" dotyczy wcześniejszych ustępów art. 40. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może dotyczyć następujących czynności: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Zajmowania przez skarżącego pasa drogowego poprzez ustawienie tam obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – dotyczy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. W kolejnych ustępach artykułu 40 ustawy określono sposób naliczania opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do poszczególnych tytułów, których dotyczy zezwolenie, wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy. W mającym dla rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ustępie 6 uregulowano kwestię wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu "ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego". Karę pieniężną przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy organ wyliczył na podstawie art. 40 ust. 6 oraz stawek opłat wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to miało zastosowanie do wymierzenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953 ze zm.), wprowadzającej do ustawy o drogach publicznych upoważnienie dla organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z owym art. 9 do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepisem dotychczasowym w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. jest rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika obowiązek organu do wymierzenia kary pieniężnej – podmiotowi, który zajął pas drogowy bez zezwolenia. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest podejmowana decyzja uznaniowa charakteryzująca się swoboda decyzyjną organu, lecz tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać określoną prawem decyzję. Tak też postąpił organ w niniejszej sprawie. Zarzuty skarżącego dotyczące wydania decyzji przez Zarządcę Dróg Miejskich, podczas gdy chodziło o drogę publiczną kategorii powiatowej, tj. o naruszenie przez organ właściwości, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wywiodło kompetencję Zarząd Dróg Miejskich z uchwały nr IV/27/02 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Miejskich, zgodnie z której § 3 ust. 2 pkt 8 do zadań Zarządu należy w szczególności między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych oraz z uchwały nr V/37/99 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie upoważnienia dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w której § 1 upoważniono dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta. W granicach administracyjnych miasta umiejscowiona jest między innymi droga publiczna kategorii powiatowej ulica W. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego w skardze kwestii zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, należy stwierdzić, że zastosowanie owego przepisu zależy od uznania zarządcy drogi. W niniejszej sprawie organ w oparciu o stwierdzenie komisji badającej w dniu [...] stycznia 2004 r. przypadek zajęcia pasa drogowego przez P. S. (protokół z dnia [...] stycznia 2004 r.), iż przedmiotowy kiosk handlowy utrudnia korzystanie z pasa drogowego, nie zastosował przepisu art. 38 usta. 1 ustawy o drogach publicznych. Do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156-159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), o którym wspomina w skardze skarżący, nie jest właściwy sąd administracyjny, lecz organ administracji publicznej wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Postępowanie to jest wszczynane na żądanie strony lub z urzędu. W ocenie Sądu zatem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.