I OSK 1010/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Jolanta Rajewska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 124/05 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z przepisem art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z przepisem art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] (gm. [...]), orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu W., gmina [...], w części obejmującej działki oznaczone numerami: 641, 779, 414, 640, 152, 259, 974, 509 i 757 o łącznej powierzchni 4,93 ha, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu co do prawa własności do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w niniejszej sprawie tytuł własności do tej samej nieruchomości, co do której J. P. wnioskiem z dnia 29 lipca 2004 r. zwrócił się do Starosty [...] o dokonanie zwrotu nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami 641, 779, 414, 640, 152, 259, 974, 509 i 757 o łącznej powierzchni 4,93 ha, położonej w obrębie W., gmina U., posiadają J. P. i W. G. (jego następcy prawni). Z tego też względu zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, dopiero po wydaniu orzeczenia przez sąd powszechny zaistnieją przesłanki do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu W., w części dotyczącej spornej nieruchomości. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zawieszenie z urzędu postępowania, pomimo, że zachodziły przesłanki, w pełni uzasadniające dokonanie wpisu w operacie ewidencji gruntów budynków i ujawnienie skarżącego jako właściciela działek 641, 779, 414, 640, 152, 259, 974, 509, 757 o łącznej powierzchni 4,93 ha położonej w obrębie W. gmina U. W konsekwencji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia z dnia [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] zawieszającego postępowanie i orzeczenie o dokonaniu wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu W. gmina U., ewentualnie o uchylenie wymienionych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że sporna nieruchomość stanowi spadek po J. P. i na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] przyznano ją skarżącemu. J. P. wskazał również na fakt, iż nawet Starostwo Powiatowe w [...] potwierdza, że w księdze wieczystej nr 3479 jako właściciel tych gruntów wpisany jest on tj. skarżący, nie zaś W. G.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Lu 124/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną skargę. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Sąd zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podzielono przy tym pogląd, wyrażony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 stycznia 2005 r., że skoro tytuł własności do nieruchomości, której dotyczy żądanie skarżącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, przysługuje także innym osobom niż skarżący, to ewentualne wprowadzenie zmian do tej ewidencji gruntów uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego co do prawa własności. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), jedynie domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Jakkolwiek więc skarżący wpisany jest w dziale II księgi wieczystej nr 3479 jako właściciel, to w sytuacji istnienia innego dowodu własności nieruchomości dla której prowadzona jest ta księga wieczysta, organ administracji publicznej nie może rozstrzygnąć sprawy wyłącznie w oparciu o treść wpisu w księdze wieczystej. Zauważyć trzeba, że skoro na nieruchomość objętą księgą wieczysta nr 3479 wydano akt własności ziemi, to z tego aktu, jako ostatecznej decyzji administracyjnej, wynika domniemanie, że jest on zgodny z prawem. Domniemanie to obejmuje przesłanki będące podstawą wydania decyzji, niemniej jednak ta decyzja administracyjna stanowi - co do okoliczności objętych domniemaniem - dowód z dokumentu urzędowego, odnośnie którego nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu ale nie w prowadzonym z wniosku skarżącego postępowaniu administracyjnym, lecz w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym. Powyższy wyrok w całości zaskarżył J. P. zarzucając naruszenie przez WSA w Lublinie art.174 pkt1 ppsa przez naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie za prawidłowe zawieszenie przez organ administracji z urzędu postępowania w sytuacji, w której zachodzą przesłanki w pełni uzasadniające dokonanie wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków i ujawnienie wnioskodawcy jako właściciela działek nr: 641, 779, 414, 640, 152, 259, 974, 509 i 757 o łącznej powierzchni 4,93 ha, położonej w obrębie W. gmina U. Jako uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż skarżący posiada tytuł prawny potwierdzający, że jest on właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o wpis do operatu. Postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w [...] z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I Ns 280/3 w pkt I ustalono bowiem, iż w skład spadku po J. P. weszła nieruchomość położona w W. gm. U., o łącznej powierzchni 4,93 ha, składająca się z działek o nr: 641, 779, 414, 640, t52, 259, 974, 509 i 757 ujawnionych w KW nr 3497 i przyznano je na wyłączną własność J. P. Nie ulega również wątpliwości, co potwierdza zresztą Starostwo Powiatowe w [...], iż w Księdze Wieczystej nr 3479 jako właściciel przedmiotowych gruntów wpisany jest skarżący J. P. W konsekwencji zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości, iż posiada on tytuł własności do objętej postępowaniem nieruchomości i tym samym jego wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest w pełni uzasadniony. Brak jest zatem powodów, które stanowiłyby podstawę do negowania osoby J. P. jako właściciela przedmiotowych działek i tym samym odmówienia wpisu jego osoby do operatu ewidencji gruntów i budynków, operatu który jest przecież niczym innym jak zbiorem informacji między innymi o właścicielach gruntów. Ze statusu ewidencji gruntów wynika bowiem, że jest ona wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z określonego tytułu własności, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza zaistniały stan prawny tej nieruchomości. NSA określa, iż przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sadowego lub administracyjnego (wyrok z 05.08.1999 r., sygn. NSA II SA 1007/99). Ponadto skarżący podkreślił, iż WSA w Lublinie zupełnie nie odniósł się do szeregu błędów w ustaleniach faktycznych, dokonanych przez organy administracji publicznej w jego sprawie, jak np., że jest on bratem M. P., który miał zawrzeć umowę dzierżawy przedmiotowej nieruchomości z W. G., wpisanym w ewidencji gruntów, jako właściciel działek objętych wnioskiem. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty J. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz uchylenie w całości poprzedzających go postanowień Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie i Starostwa Powiatowego w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie go od obowiązku wnoszenia opłaty kasacyjnej z uwagi na trudną sytuację materialną, powodującą iż nie jest on w stanie ponieść opłaty bez uszczerbku dla swojego koniecznego utrzymania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie. Wskazał w niej, iż w postępowaniu administracyjnym zostało ustalone bez cienia wątpliwości, że dwie osoby posiadają tytuł własności do tej samej nieruchomości: pan J. P., spadkobierca J. P., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I Ns 280/03 oraz W. G. na podstawie aktu własności ziemi z dnia 27 grudnia 1973 r., Nr [...], wydanego przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w [...]. Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wpis do ewidencji gruntów i budynków, było jego zawieszenie. Załatwienie bowiem wniosku Pana J. P. z dnia 29 lipca 2004 r., uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego co do prawa własności. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej J. P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że : Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył bowiem prawa materialnego i dokonał właściwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a wyrok swój prawidłowo uzasadnił. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do innego organu państwowego aniżeli ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6 wyd. Warszawa s. 437-438). Tylko w szczególnych sytuacjach, przewidzianych w art. 100 § 2 i 3 kpa, można odstąpić od tego rozwiązania. Przy tym, jak wynika z akt nie zachodziły w przedmiotowej sprawie okoliczności wymienione w tym ostatnim artykule, w szczególności zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważna szkoda dla interesu społecznego, ani niepowetowana szkoda dla strony. W rozpatrywanej sprawie, jak prawidłowo ustalił WSA w Lublinie, J. P. wystąpił do Starosty [...] na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym właściciela tych gruntów. Zmiana taka może być dokonana, zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zarówno założenie ewidencji, jak i dokonywanie w niej zmian następuje w drodze czynności technicznych (§19 rozporządzenia), zaś odmowa dokonania zmian w ewidencji w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z art. 7b ust. 2 ustawy w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia (por. też wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r sygn. akt II SA 566/99).Stąd w postępowaniu tym mają zastosowanie przepisy kpa, łącznie z art. 97 § 1 pkt 4. W toku przeprowadzonego postępowania, zarówno organ jak i WSA ustaliły, że tytuły własności do tej samej nieruchomości miał jednocześnie J. P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w [...] z dnia 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt I Ns 280/3 i wpisu do księgi wieczystej nr 3479, oraz W. G. /i jego następcy prawni/, na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia 27 grudnia 1974 r. Nr [...] wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...]. Prawo tego ostatniego nie zostało jednak ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z § 12 rozporządzenia prawa osób o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2, (a więc dane dotyczące właścicieli) uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, ostatecznych decyzji administracyjnych itp. W przedmiotowej sytuacji powstała wątpliwość co do prawa własności do nieruchomości co do której J. P. wystąpił o wpisanie w ewidencji jako właściciel. Prawo własności do niej wynika bowiem zarówno dla pana J. P. jak i W. G./ i jego następców prawnych/ z różnych tytułów. Tymczasem zmiany w ewidencji gruntów po stronie podmiotowej wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2099/00). Jak wskazał też NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, który to pogląd obecny skład w pełni podziela, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych § 12 przedmiotowego rozporządzenia, ani uzależniać zmian w ewidencji od takiej oceny. Nie ma dla tego faktu znaczenia rękojmia wiary ksiąg wieczystych. Nieruchomości objęte aktem własności ziemi stały się bowiem na mocy art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) własnością rolników z mocy prawa. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym już przez NSA w wyroku z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1125/98, jeżeli zmiana stanu prawnego nieruchomości nastąpiła z mocy prawa, to wpis dokonany w księdze wieczystej ma charakter deklaratywny i taki stan prawny nie prowadzi do domniemania z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), iż prawo nie wpisane do księgi nie istnieje (por. też B. Barłowski, E. Janeczko, Księgi wieczyste - rejestr nieruchomości, Warszawa 1988 r. s. 32). Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jednak jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98). Jednocześnie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) wyłącza możliwość uchylenia lub zmiany aktu własności ziemi w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że przy rozstrzyganiu sprawy cywilnej sąd powszechny nie jest uprawniony do poddawania tego aktu ocenie prawnej, ze względu na jego przedmiot (por. postanowienie SN z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt III CKN 978/00). Oznacza to w konsekwencji, że przedmiotowa rozbieżność między obydwoma aktami nie może być usunięta w postępowaniu administracyjnym, lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. w trybie art. 189 kpc na podstawie którego powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Ewidencja gruntów, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA 766/98 pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo ustalił, że organ administracyjny właściwie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawieszając w tej sprawie postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia kwestii praw właścicielskich do nieruchomości i usunięcia wspomnianej rozbieżności między aktami przez sąd powszechny. Nie jest też zasadny zarzut skarżącego nieodniesienia się przez WSA w Lublinie do błędów w ustaleniach faktycznych organów, w tym faktu zawarcia umowy dzierżawy przez inny podmiot. Skarżący nie wskazał bowiem w tym przypadku na żaden przepis, który zostałby naruszony przez WSA w Lublinie, Zarzuty te dotyczą zresztą kwestionowania aktu własności ziemi, którego zgodnie z art. 63 ust.2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie mógł badać ani organ w postępowaniu administracyjnym, ani z powyższego powodu - sąd administracyjny. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270 ze zm.).