II SA/Gd 671/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant Ilona Panic, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2002r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 27 czerwca 2000r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł: 1/ o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta G. nieruchomości położonej w G. przy ul. S., stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, zapisanej w Księdze Wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych, Wywłaszczenie polega na odjęciu właścicielce Pani B. W. prawa własności w/w nieruchomości, 2/ o przejściu prawa własności na rzecz Gminy Miasta G. nieruchomości o której mowa w pkt l decyzji nastąpi z dniem w którym decyzja o wywłaszczeniu stanie się ostateczna, 3/ ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną niezabudowaną nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł, w tym odszkodowanie za grunt – [...] zł oraz odszkodowanie za ogrodzenie – [...] zł, 4/ określił, że ustalone niniejszą decyzją odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo przez Gminę Miasta – G. na rzecz Pani B.W., w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, a w sytuacji odmowy jego przyjęcia zostanie wpłacone do depozytu sądowego, 5/ stwierdził, że zwłoka lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania spowoduje zastosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu Cywilnego, 6/ stwierdził, że wysokość ustalonego odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Decyzję wydano na podstawie art. 112 ust. l -4, art. 115 ust. l -3, art. 118 ust. 1 -2, art. 119, art. 121 ust. l, art. 123, art. 130 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. nr 115 poz. 741 z późn. zm. / oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia 21 grudnia 1999 r. Nr [...] ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w G. przy ul. S. dla inwestycji pod nazwą "modernizacja i rozbudowa ul. S. w G. na odcinku od ul. M. do nasypu byłej linii kolejowej wraz z węzłem P., z pełną infrastrukturą techniczną oraz włączeniem do istniejącego układu drogowego w obrębie terenu oznaczonego na załączniku graficznym" Decyzja ta została wydana na podstawie zatwierdzonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta z dnia 18 grudnia 1997 r. Nr [...]). Z uwagi na to, iż cel publiczny jakim jest realizacja w/w inwestycji nie może być zrealizowany w inny sposób niż poprzez przymusowe pozbawienie prawa do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy cywilno prawnej, stosownie do postanowień art. 115 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 póz. 741 z późń.zm.) na wniosek Zarządu Miasta zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Złożony przez Zarząd Miasta wniosek ( pismo z dnia 2 lutego 2000 r. nr [...]) obejmował wydzielone geodezyjnie działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [....] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zapisane w Księdze Wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych i odpowiadał warunkom określonym w art. 116 cyt. wyżej ustawy. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy ( art. 115 ust. 2 1 tj. z dniem doręczenia stronom zawiadomienia / art. 115 ust. 3 /, poprzedzone zostało rokowaniami / art. 114 ust. 2) a rozprawa administracyjna nie doprowadziła do kolejnej próby nabycia nieruchomości na podstawie umowy pomiędzy Zarządem Miasta, a właścicielką B. W. Zakres zastosowania przymusowej ingerencii w uprawnienia przysługujące właścicielowi nieruchomości określa art. 112 ust. l -2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obejmuje wyłącznie nieruchomość przeznaczona w planach miejscowych na cele publiczne. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz na podstawie przedłożonych do wniosku wywłaszczeniowego dokumentów nie stwierdzono naruszenia podstawowego i jedynego kryterium dopuszczalności wywłaszczenia. Cel określony w miejscowym zatwierdzonym planie zagospodarowania przestrzennego - rozbudowa ul. S. w G. jest celem publicznym tj. służącym ogółowi, przeznaczonym i dostępnym dla wszystkich. Stosownie do postanowień art. 128 ust. l i art. 130 ust. 1-2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości nieruchomości, a jego wysokość ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego według stanu i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przyjmując te kryteria ustalono, że wartość niezabudowanej nieruchomości stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położonej w G. przy ul. S. wynosi [...] zł i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na lokalnym rynku nieruchomości, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi. Jeżeli w badanym okresie ceny gruntu o podobnym przeznaczeniu w planie kształtowały się w granicach [...] – [...] złotych to wysokość ustalonego odszkodowania odpowiada stanowi i wartości wywłaszczanej nieruchomości co jest zgodne z art. 130 ust, l ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98 poz. 612).Wartość działek gruntowych określono na podstawie analizy cen transakcyjnych podobnych nieruchomości gruntowych z terenu G. w dniu sporządzenia aktualizacji operatu szacunkowego (9 czerwiec 2000r.). Dodatkowo wysokość ustalonego niniejszą decyzją odszkodowania obejmuje wartość ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...] , w wysokości [...] zł, która została ustalona metodą kosztu odtworzenia, pomniejszona o 45 % stopień zużycia. Przedstawiona zatem przez B. W. propozycja zbycia przedmiotowej nieruchomości, w rokowaniach [...] zł za [...] m2, na rozprawie administracyjnej [...] zł. za [...] m2, ewentualnie przyznanie działki zamiennej niekoniecznie w pierwszej strefie miejskiej była nie do przyjęcia przez przedstawiciela reprezentującego na rozprawie administracyjnej Gminę Miasta. Cena ta rażąco odbiegała od wyceny sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a Gmina nie dysponowała działkami budowlanymi możliwymi do zamiany za nieruchomość wywłaszczoną. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz Gminy Miasta, w związku z czym do zapłaty odszkodowania zobowiązany był Zarząd Miasta. Zgodnie z postanowieniami art. 133 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano na możliwość wpłacenia do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania, w sytuacji, gdy B. W. odmówi jego przyjęcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania wywłaszczeniowego. Odwołująca się wskazała, iż przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomości muszą być stosowane literalnie, z wyłączeniem wykładni rozszerzającej. Podniosła, że zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Ma to więc jedynie miejsce w przypadku kiedy właściciel nie zgadza się na sprzedaż praw do nieruchomości. Odwołująca się wskazała, iż w trakcie postępowania wielokrotnie potwierdzała chęć zbycia na rzecz Gminy G. przedmiotowej nieruchomości, jak również gotowość przyjęcia gruntu zamiennego. Gmina G. celowo uchyla się od kupna nieruchomości proponując cenę stanowiącą ułamek wartości rynkowej lub stwierdzając, że nie dysponuje działkami zamiennymi. Odwołująca się zakwestionowała sposób ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wskazując, iż nieprawdą jest że wartość działek określono na podstawie analizy cen transakcyjnych podobnych nieruchomości gruntowych z terenu G. na dzień 9 czerwca 2000r., bowiem kwotę [...] zł za m2 zaproponowano stronie w dniu 21 października 1999r. Odwołująca się podniosła, że decyzja nie zawiera ustaleń na jaki cel nieruchomość ma być wywłaszczona. Zdaniem strony jej nieruchomość jest zbędna na rozbudowę ul. S., co wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, które nie obejmują działek będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Odwołująca się podniosła, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było bez podstawy prawnej, gdyż wszczęte zostało już po wydaniu przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 25 stycznia 2002r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w mocy w punkcie l, 2, 4, 5, 6, uchylił ją w punkcie 3 w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, w tym odszkodowanie za grunt – [...] zł i odszkodowanie za ogrodzenie na działce nr [...] – [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ odwoławczy orzekał już w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 25 stycznia 2001 r., którą to utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2000r. o wywłaszczeniu. S. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 lipca 200lr. w sprawie IISA/Gd 902/01, po rozpatrzeniu skargi B. W. uchylił decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2001r. Sąd wskazał na następujące braki: 1. zebranie materiału niewystarczającego na usunięcie wątpliwości co do przeznaczenia planistycznego nieruchomości skarżącej (brak w aktach sprawy wyciągu z odpowiedniej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrysu z części graficznej planu, z zaznaczeniem działek składających się na nieruchomość skarżącej; brak również załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), 2. określenie celu wywłaszczenia w uzasadnieniu, a nie w części rozstrzygającej decyzji organu I instancji (co jednak w ocenie Sądu nie uzasadniało wzruszenia decyzji), 3. tylko formalne spełnienie wymogu obligatoryjnej rozprawy i nienaprawienie tego uchybienia przez organ odwoławczy, 4. niewezwanie B. W. przez organ II instancji do złożenia w zakreślonym terminie opinii Z.S. w całości, a następnie nieprzeprowadzenie rozprawy z udziałem wszystkich trojga rzeczoznawców, 5. konieczność dokonania prawidłowej wykładni art. 134 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co będzie możliwe po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości w aktualnie obowiązującym miejscowym planie oraz po ustaleniu nie tylko dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości, ale i jej przeznaczenia w planie poprzedzającym plan obowiązujący. Wojewoda, ponownie rozpatrując odwołanie B. W., wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpił do Zarządu Miasta o udzielenie informacji, czy Gmina dysponuje nieruchomościami, które może zaoferować właścicielce w zamian za wywłaszczone działki, gdyż B. W.wielokrotnie wyrażała chęć przyjęcia innej nieruchomości w zamian za wywłaszczaną. Ponadto wezwał Urząd Miejski do dostarczenia wyciągu z odpowiedniej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrysu z części graficznej planu, z zaznaczeniem działek składających się na nieruchomość wywłaszczaną oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną. Dnia 3 września 2001r. w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której obecni byli, oprócz stron i ich pełnomocników, trzej rzeczoznawcy majątkowi: J. K., R. Ź., oraz Z. S. W trakcie rozprawy Z. S. przedstawił kopię swojego operatu szacowania wywłaszczanej nieruchomości, którego pierwszą stronę załączyła właścicielka do odwołania. J. K. i R. Ź. stwierdzili w trakcie przedmiotowej rozprawy, iż różnice w wartości szacowanej przez nich nieruchomości nie są duże i wynikają z przyjęcia do porównania różnych działek. Natomiast Z. S., w odpowiedzi na przedstawione przez przedstawicielkę Zarządu Miasta zarzuty, iż nieprawidłowo określił cel wyceny oraz nie podał lokalizacji nieruchomości, których użył do porównania z nieruchomością wywłaszczaną, wyjaśnił, iż przy sporządzaniu wyceny brał pod uwagę działki położone obok nieruchomości wycenianej, nie uwzględniając ich przeznaczenia. W trakcie rozprawy ustalono ponadto, iż wywłaszczane nieruchomości są nieuzbrojone, a oszacowanie ich przez R. Ź. jako uzbrojonych wynikło z przyjęcia, iż wszystkie media znajdują się w sąsiedztwie nieruchomości wywłaszczanej, co w jego ocenie wpływa na większą ich wartość niż działek, w pobliżu których takiego uzbrojenia nie ma. Jedynie działka nr [...]posiada uzbrojenie w wodę i energię elektryczną. W wyniku tej rozprawy organ II instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacowania nieruchomości B. W. przeznaczonej pod poszerzenie ulicy S. Ponadto do akt sprawy zostały załączone następujące dokumenty: l. Dziennik Urzędowy Województwa z 14 maja 1998r., w którym opublikowano uchwałę Rady Miasta z 18 grudnia 1997r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ul. S. z węzłem P. w mieście G., którego integralną częścią jest rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (strony 2-6 akt organu II instancji tom II), na którym zaznaczono działki pani B. W. przeznaczone do wywłaszczenia, 2. wypis i wyrys z miejscowego szczegółowego zagospodarowania przestrzennego B. - zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 26 października 1976r., z którego wynika, iż działki nr [...] przy ul. S. położone są w obrębie osiedla kat. [...], poza osiedlem kat. [...], z zabudową mieszkaniową znajdującej się w liniach rozgraniczających przeznaczoną do likwidacji oraz przeznaczeniem do zmiany funkcji budynków znajdujących się w strefie tej ulicy (poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego), 3. informację Zarządu Miasta z dnia 17 października 200r., iż Gmina nie dysponuje działkami zamiennymi, które można by zaoferować pani B. W.; wskazano, iż ustalone odszkodowanie będzie finansowane ze środków inwestycyjnych przeznaczonych na przebudowę ulicy S., z którymi według klasyfikacji budżetowej nie dałoby się skompensować wartości działki zamiennej. Dnia 22 stycznia 2002r. odbyła się druga rozprawa administracyjna, na której strony zostały zapoznane z nowym operatem szacowania nieruchomości sporządzonym na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego przez inż. J. F. (uprawnienie w zakresie szacowania nieruchomości nr [...]). Określił on wartość nieruchomości w poziomie cen na 27 czerwca 2000r. na kwotę [...] zł, w tym [...] zł za grunt (tj. [...] zł/m2) i [...] zł za ogrodzenie. J. F. wyjaśnił, iż wszystkie wyszczególnione przez niego nieruchomości przy ul. S. były nieruchomościami budowlanymi i nie mogą być użyte do porównania z nieruchomością B.W., która jest gruntem rolnym. Organ odwoławczy wskazał, iż działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, zapisane w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ul. S. z węzłem P. w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta, na podstawie którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, położone są na obszarze przeznaczonym na cel publiczny, oznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako strefa 83 drogi i ulice główne oraz drogi i ulice główne o ruchu przyśpieszonym. Granice działek pani B. W.zostały zaznaczone na załączniku graficznym do planu zagospodarowania przestrzennego (strona 2 akt organu H instancji tom I), na wyrysie z ewidencji gruntów (strona 22 akt organu II instancji tom 7) oraz na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (strona 82 akt organu I instancji). Działki te są działkami rolnymi. Działki nr [...] sklasyfikowane są w VI klasie bonitacyjnej, i opodatkowane są stawką "O". Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działki te stanowią drogi, z wyjątkiem działki nr [...], która jest rolą. Są one niezabudowane, nieuzbrojone i od wielu lat niezagospodarowane. Jedynie działka nr [...] ogrodzona jest płotem z siatki stalowej rozpiętej na słupkach stalowych osadzonych na cokole betonowym. Całość ogrodzenia zabezpieczona jest drutem kolczastym na wysięgnikach. Zgodnie z oświadczeniem Gminy działki B. W. są jedynymi gruntami rolnymi niezbędnymi do nabycia pod ww. inwestycję. Również w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze, na którym istniejącą zabudowę mieszkaniową przeznaczono do likwidacji oraz zaplanowano zmianę funkcji budynków znajdujących się w strefie ulicy S. Od strony południowo - wschodniej wywłaszczana nieruchomość graniczy z terenami niezabudowanymi porośniętymi trawą. Natomiast przy drugiej krawędzi jezdni, wzdłuż ulicy S., znajduje się kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa, wodociąg, linia energetyczna oraz oświetlenie uliczne. W związku z oświadczeniem Gminy Miasta G., iż nie posiada ona nieruchomości zamiennych, które mogłaby przyznać B. W. w zamian za nieruchomość wywłaszczaną, stronie przysługuje odszkodowanie w formie pieniężnej odpowiadające wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Ograniczenie zawarte w tym przepisie, odnoszące się tylko do szacowania nieruchomości dla celów przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wyłącza możliwość organu, w tym tut. Urzędu, określania wartości wywłaszczanej nieruchomości w inny sposób, jak np. ustalenie odszkodowania na podstawie aktów notarialnych zebranych przez Urząd we własnym zakresie. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, (art. 156 cyt. ustawy) Podstawą ustalenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: l) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W rozpatrywanej sprawie zostały sporządzone cztery operaty szacowania przez czterech rzeczoznawców majątkowych. Pierwszy z operatów, sporządzony dnia 7 września 1999r. na zlecenie Zarządu Dróg i Zieleni w G. przez mgr inż. R. Ź., określał wartość przedmiotowej nieruchomości na potrzebę wykupu pod budowę pasa drogowego. Szacunek ten nie mógł zostać uwzględniony w mniejszym postępowaniu, gdyż: l) został sporządzony dla innego celu niż ustalenie wartości rynkowej do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, 2) rzeczoznawca posłużył się "metodą cenowo - porównawczą, techniką analizy statystycznej", tj. zastosował metodę nie przewidzianą przez ustawę o gospodarce nieruchomościami jak też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego; zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze lub podejście dochodowe, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównania parami albo metodę analizy statystycznej rynku. Dnia 28 lutego 2000r., na zlecenie Urzędu Miejskiego został sporządzony operatu przez mgr inż. J.K. Celem wyceny było oszacowanie wartości rynkowej działek gruntowych do ustalenia odszkodowania z tytułu ich wywłaszczenia. Operat ten dnia 9 czerwca 2000r. został zaktualizowany, a wartość wskazana w aktualizacji stanowiła podstawę do ustalenia odszkodowania przez Prezydenta Miasta G. Kolejny operat został sporządzony na dzień 12 czerwca 2000r., na zlecenie B.W. przez Z.S. Rzeczoznawca ten, którego uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości wzbudziły wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, posiada uprawnienia nr 598. Wskazał on również na to, że jest biegłym z listy Wojewody, jednakże lista ta nie obowiązuje od prawie 3 lat. Nasuwa to zaś wątpliwości organu, co do znajomości przez biegłego przepisów w zakresie szacowania nieruchomości. Wątpliwości te powiększyła dalsza analiza operatu, gdyż: l) niewłaściwie określony został cel wyceny (określenie wartości rynkowej nieruchomości do wykupu pod budowę pasa drogi ul. S.), 2) została zastosowana metoda cenowo - porównawcza, nie przewidziana przez aktualnie obowiązujące przepisy, 3) do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje "wynotowane w Notariatach, Urzędach Skarbowych i Urzędzie Miejskim w pobliżu szacowanej nieruchomość" nie opisując z żaden sposób nieruchomości przyjętych do porównania, 4) przyjęto do wyceny ceny transakcyjne dla działek budowlanych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe, co jest sprzeczne z treścią § 28 ww. rozporządzenia, który to przepis wskazuje, iż dla ustalenia odszkodowania za działki gruntu wyznaczone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na te cele. Z. S. nie zastosował ponadto art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Jak więc wynika z powyższego do porównań wykorzystuje się nieruchomości podobne, czyli o podobnych cechach, a nie nieruchomości położone w najbliższym sąsiedztwie. Wyboru właściwych nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, który posiada wiadomości specjalne w zakresie szacowania nieruchomości. W związku z przedstawionymi powyżej nieprawidłowościami w znajdujących się w aktach sprawy operatach szacowania nieruchomości i zarzutami podniesionymi przez pełnomocnika strony na rozprawie dnia 3 września 2001 r. Wojewoda zlecił oszacowanie wartości wywłaszczanej nieruchomości inż. J. F. Operat wykonany w grudniu 2001r. określa wartość nieruchomości według stanu i wartości na dzień 27 czerwca 2000r. Rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości zarówno w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jak i w poprzednim planie. Badając rynek nieruchomości uwzględnił 36 transakcji z terenu G. i 11 transakcji z terenu G. uznając, że warunki zawarcia transakcji dla tego obszaru są porównywalne. Biegły uwzględnił m. in. transakcję sprzedaży nieruchomości położonej w G. przy ul. S. o numerze repertorium [...], na którą to transakcję powoływał się A. S. w trakcie rozprawy administracyjnej 3 września 2001r. Transakcja ta nie została jednak przyjęta do porównania (podobnie jak dwie inne transakcje sprzedaży nieruchomości przy ul. S.), gdyż jak wyjaśnił J.F. na rozprawie dnia 22 stycznia2002r., wszystkie odnotowane przez niego transakcje przy ul. S. dotyczyły gruntów budowlanych i z tego powodu nie mogły został użyte do porównania z nieruchomością B. W. Ponadto były one działkami uzbrojonymi, w przeciwieństwie do nieruchomości wywłaszczanej, która posiada jedynie "możliwość uzbrojenia", tj. media znajdują się w pobliżu nieruchomości. Organ po dokładnym przeanalizowaniu sporządzonych w sprawie operatów szacowania nieruchomości uznał, iż operaty wykonane przez inż. R. Ź. i Z. S. nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu z uwagi na uchybienia wskazane powyższej. Natomiast operat wykonany przez inż. J. F. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawiera najdokładniejszą analizę transakcji rynkowych, ustosunkowuje się do wszystkich uwag wnoszonych przez strony w trakcie postępowania oraz uwzględnia wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 25 lipca 2001r. Szacunek sporządzony przez mgr inż. J. K. mimo iż w ocenie Urzędu został sporządzony prawidłowo, nie stanowił podstawy do ustalenia odszkodowania, gdyż nie uwzględnia wskazań NSA oraz nie zawiera tak dokładnej analizy rynku jak operat pana J. F. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. W. zarzucając naruszenie art. 130 i 134 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 28 pkt l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 10 Kpa i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt l ustawy o NSA. Skarżąca domagałą się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż rzeczoznawca inż. J. F. sporządził operat szacunkowy metodą porównawczą. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaka uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Skarżąca podniosłą, że przepisy wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów w sposób jednoznaczny określają, iż jedynym kryterium dla porównania są ceny transakcyjne uzyskane za sprzedane nieruchomości przeznaczone na te same cele. Nie ma natomiast znaczenia uprzednie przeznaczenie czy wykorzystywanie gruntu. Rzeczoznawca uchybił temu przepisowi. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie usunął uchybień wskazanych przez NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2001r. w zakresie konieczności dokonania prawidłowej wykładni art. 134 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego poprzedzającym plan obowiązujący. Ponadto organ odwoławczy ignorował w toku postępowania składane wnioski dowodowe oraz nie ustosunkował się do żądania skarżącej odnośnie uchylenia decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowa argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Stosownie do okoliczności sprawy organ odwoławczy może podejmować środki prawne określone wart. 138 § l i § 2 Kpa. (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000r. sygn. akt IISA 1599/99, baza lex 54730). Organ odwoławczy jest przy tym, zgodnie z art. 138 § 1 Kpa, przede wszystkim organem merytorycznym, a więc orzekającym co do istoty sprawy, a nie tylko organem kontrolnym. Z tej racji organ odwoławczy dokonuje niejako po raz drugi, samodzielnie aktu stosowania przepisu będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie podstawę tą stanowi między innymi art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Z literalnej wykładni powyższego przepisu wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość winna odpowiadać wartości wywłaszczonej wartości ustalonej na dzień wydania decyzji tj. na dzień wydania decyzji w I instancji, oraz w przypadku wniesienia odwołania, także na dzień wydania decyzji w n instancji. Zatem w sytuacji gdy decyzje w obu instancjach wydane zostaną w niewielkim odstępie czasu, wysokość tego odszkodowania będzie taka sama. Wówczas nie powstanie konieczność ponownego ustalenia przez organ odwoławczy wartości nieruchomości. Konieczność taka pojawi się natomiast wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu n instancji będzie podejmowane po upływie takiego czasu od momentu rozstrzygnięcia w I instancji, że trudno obronić stanowisko, że wysokość tego odszkodowania ustalona obiema decyzjami odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 czerwca 2000r. Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za nieruchomość skarżącej, ustalając odszkodowanie na łączną kwotę [...] zł, w tym za grunt – [...] zł oraz za ogrodzenie – [...] zł. Decyzja ta została w całości utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 25 stycznia 2001r. Ta zaś decyzja została uchylona wyrokiem NSA z dnia 25 lipca 200 l r. W sprawie zarówno wywłaszczenia jak i odszkodowania orzekał zatem ponownie tylko organ drugiej instancji. Orzekając ponownie Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 25 stycznia 2002r. ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, w tym za grunt – [...] zł oraz za ogrodzenie na działce nr [...] – [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ustalenie odszkodowania przez organ odwoławczy nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości sporządzonego przez inż. J. F. posiadającego uprawnienie w zakresie szacowania nieruchomości nr [...]. Określił on wartość nieruchomości w poziomie cen na 27 czerwca 2000r. na kwotę [...] zł, w tym [...] zł za grunt (tj. [...] zł/m2) i [...] zł za ogrodzenie. Wskazać przy tym należy, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozbieżności między kwotami wymienionymi w decyzji oraz operacie szacunkowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Już tylko z tego powodu brak jest możliwości dokonania przez Sąd kontroli decyzji w tym zakresie. Prawidłowe zastosowanie przepisu art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagało, aby wysokość odszkodowania była ustalana na dzień wydania decyzji. Tymczasem decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu 25 stycznia 2002r., zaś operatem szacunkowym ustalono wartość nieruchomości na dzień 27 czerwca 2000r. W niniejszej sprawie wartość nieruchomości na potrzeby odszkodowania za wywłaszczenie nie powinna być ustalana na datę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a na dzień wydania decyzji w instancji odwoławczej. Powszechne jest stanowisko doktryny jak i orzecznictwa iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Celem kontrolowanego postępowania było m.in. wydanie przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel ten nie został zrealizowany. Podane wyżej okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja wydana została z obrazą prawa materialnego, jak i bez należytego wyjaśnienia sprawy w zakresie odszkodowania, co na zasadzie art. 145 § l lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jej uchyleniem. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany do dokonania ponownego oszacowania wywłaszczonej nieruchomości uwzględniając przy tym powyższe wskazania. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja te nie może być wykonana. Wobec uchylenia decyzji, jej wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwej i naruszało prawa skarżącej.