II GSK 310/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Kazimierz Jarząbek, Protokolant Ann Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2322/04 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2322/04 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 1 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 16 lipca 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku C. K. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedstawione przez we wniosku argumenty nie spełniają przesłanek wynikających art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm), dalej: u.s.u.s. Obecny brak możliwości zapłaty nie przesądza bowiem o trwałej nieściągalności zobowiązań, a wiek skarżącego uzasadnia przypuszczenie, ze zaległości zostaną uregulowane, np. w układzie ratalnym. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 1 września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. C. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując przede wszystkim na bardzo trudną sytuację materialną w jakiej się znalazł. Dodał ponadto, iż obecnie utrzymuje się zbierając złom , nie ma żadnych środków finansowych na życie, a tym, bardziej na spłatę długu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. W ocenie Sądu I instancji z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym wskazanie go jako organu orzekającego w nagłówku oraz zawarty w sentencji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Dodatkowo należało uwzględnić fakt, iż w decyzji organu I instancji pouczono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Organem takim nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu I instancji istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 168 ze zm.), dalej: k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcje ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitety wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 . Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka posiadająca osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego też od decyzji wydanych przez Zakład w I instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W opinii Sądu I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w II instancji. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że od decyzji ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek przysługuje odwołanie do Ministra Polityki Społecznej, - naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 127 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, ze od decyzji ZUS nie przysługuje środek odwoławczy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy z treści art. 15 k.p.a. i art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a wynika, że możliwe jest złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a organem właściwym do rozpoznania jest Prezes ZUS, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, ze ZUS nie jest organem administracji , podczas gdy z jego treści wynika, że organami administracji są także inne organy, jeżeli rozstrzygają indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a co idzie za tym – nie uznanie, że ministrem (a więc organem od którego służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) jest kierownik urzędu państwowego. W opinii skarżącego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest niezasadny. K.p.a. stanowi w art. 181, ze organy odwoławcze w sprawach z zakresy ubezpieczeń społecznych określane są przez u.s.u.s., której nie można analizować odrębnie od postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102, a w szczególności jej art. 70. Przepis ten statuuje prawo zainteresowanej osoby do odwołania się w razie zaistnienia sporu. Prawo to zostaje wyłączone, gdy powołane są "sądy ustanowione specjalnie dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym" (art. 70 ust. 3 Konwencji). Wynika z tego jasno wyłączenie odwołania w trybie administracyjnym (do wyższego stopnia), gdy przysługuje prawo wniesienia. Zasada ta potwierdzona została w art. 83 u.s.u.s., który stanowi, że w sprawach indywidualnych ZUS wydaje decyzje, od których służy stronie odwołanie do sądu (pracy i ubezpieczeń społecznych), w terminie i według zasad określonych w k.p.c. o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Skarżący podniósł, że w inny sposób kształtują się zasady w przypadku decyzji wydawanych przez ZUS na zasadzie uznania – w sprawach umarzania należności z tytułu skąłdek (art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust 4 u.s.u.s.) oraz w sprawach świadczeń wyjątkowych. W stosunku do tego rodzaju decyzji odwołanie nie przysługuje. Od wydanych w tym trybie decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy bowiem stosować art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., który stanowi, że skarga do sądu przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W sytuacji gdy art. 70 ust. 3 Konwencji oraz art. 84 ust 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań, a stronie nie przysługuje zażalenie, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji ZUS jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka gwarancję daje również art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. Skarżący przyznaje, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego przepis ten należy odczytywać łącznie z podanymi art. 5 k.p.a. definicjami wyrażeń ustawowych, z których wynika, że przez ministra rozumie się (...) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych, załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 i art. 4 k.p.a. W opinii skarżącego powierzenie trybu odwoławczego ministrowi jest sprzeczne z obowiązującym prawem, a wykładnia taka stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Ponadto formułując zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności art. 17 k.p.a., w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. strona skarżąca uznała, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej, natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.