II SA/Gd 863/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: NSA Jacek Hyla (spr.) WSA Janina Guść Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi W. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2002r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i stwierdza, że nie może ona być wykonana w całości. II SA/Gd 863/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie prowadzone z wniosku A S.A. w W. dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej powierzchni 0,1350 ha będącej własnością W. i M. M. stanowiącej działkę nr [...] położoną w K. R. gmina T., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "Jamał - Europa Zachodnia" oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca zawarł z W. i M. M. umowę cywilnoprawną, która nadal wiąże strony. W sprawie chodzi o ograniczenie prawa własności, które podlega szczególnej konstytucyjnej ochronie. Zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na cudzej nieruchomości przewodów i urządzeń na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wywłaszczeniem lecz instytucją odrębną służącą rozstrzygnięciu konfliktu między właścicielem nieruchomości a inwestorem. Zezwolenie to nie ma służyć legalizacji faktów dokonanych. Inwestor winien, o nie wystąpić, jeżeli właściciel nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń, po tym jak staje się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, aby wykazać swe prawo do dysponowania terenem na cel danej inwestycji liniowej. Zawarcie umowy o udostępnianie gruntu czyni więc z zasady niedopuszczalnym wydanie zezwolenia. Wszystkie roszczenia inwestora, a także właściciela nieruchomości, wynikające z umowy i objęcia nieruchomości przez inwestora we władanie, winny być rozpatrywane przez sąd właściwy w sprawach cywilnych. Wszelkie wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowej należy rozstrzygać z korzyścią dla drogi procesu cywilnego, odrzucając wykładnię, zgodnie z którą do rozpoznawania sprawy z natury swej cywilnej miałby być właściwy organ administracji publicznej. Jeżeli między inwestorem a właścicielem nieruchomości została zawarta umowa, mocą której właściciel wyraził zgodę na wykonanie prac określonych w art. 124 u. g. n. i udostępnienie w tym celu nieruchomości, to sprawa o wydanie na czas prowadzenia niezbędnych prac nieruchomości inwestorowi należy do drogi sądowej i starosta nie ma prawnej możliwości wydania w tym zakresie decyzji. Decyzją z dnia 8 marca 2002 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), po rozpatrzeniu odwołania A S.A. w W. uchylił powyższą decyzję w całości i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność W. i M. M., a szczegółowo opisanej wyżej, poprzez udzielenie zezwolenia Spółce Akcyjnej A w W. na przeprowadzenie na tej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym DN 1400 mm Jamał-Europa Zachodnia, według miejsca i granic lokalizacji obejmujących powierzchnie 1350 m2, oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 14 grudnia 1994 r., nr [...] oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że umowa łącząca strony została rozwiązana. Jej zawarcie było ze swej istoty poprzedzone rokowaniami. Przyjęcie odmiennych, błędnych zdaniem organu II instancji założeń przez Starostę miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, stąd też decyzję uchylono. Podniesiono, że w myśl art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i innych urządzeń uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek; ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskania zgody właściciela, mimo przeprowadzonych w tym celu rokowań. Te przesłanki zostały przez inwestora spełnione. Posiada on bowiem ważną decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji - gazociągu tranzytowego i pomimo przeprowadzonych rokowań z właścicielami nieruchomości nie uzyskał ich zgody na wejście na grunt. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. i M. M., wskazując, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów k.p.a. a w szczególności art.124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 57 ust. 1 i 3-5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 z zm./, oraz art7, 75§1 , 77§1 i 136 k.p.a. W konsekwencji domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestycja dla której wydano pozwolenie na budowę została zakończona. Umowa łącząca strony została wypowiedziana i w ten sposób inwestor świadomie zrezygnował z praw do gruntów skarżących. Skarżący podnosili także, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 1563/00. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 poz. 1270). W myśl art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (D.U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja oparta na przepisie art. 124u. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.00.46.543 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym to przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, przy czym ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zezwolenie takie może być udzielone z urzędu albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Zgodnie z art. 124 u. 6 ustawy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepis art. 124 u. 1 ustawy stanowi element ciągu czynności formalnoprawnych tworzących podstawę dla prowadzenia robót budowlanych w ramach określonego cyklu inwestycyjnego. Jednym z pierwszych elementów tego ciągu jest wydawana na wniosek inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (uprzednio decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji). Następnie inwestor, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwraca się o wydanie mu pozwolenia na budowę. Jeśli uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niemożliwe, gdyż właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu pomimo prowadzonych z nim rokowań odmawia zawarcia umowy cywilnoprawnej, to inwestor, zamierzający prowadzić inwestycję określoną w art. 124 u. 1 ustawy może zwrócić się do starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Wydana przez starostę decyzja uwzględniająca wniosek inwestora stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umożliwia uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (przy spełnieniu pozostałych warunków wynikających z ustawy Prawo budowlane). Nie jest jednakże wykluczona także i taka sytuacja, w której inwestor posiadający pozwolenie na budowę inwestycji wymienionej w przepisie art. 124 u. 1 ustawy utraci możliwość wykonywania robót budowlanych wskutek utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które posiadał ubiegając się o pozwolenie na budowę. Doprowadzić do tego może na przykład skuteczne rozwiązanie umowy cywilnoprawnej łączącej inwestora z właścicielem gruntu. Również i na tym etapie procesu inwestycyjnego możliwe będzie wydanie na wniosek inwestora decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Jedynie bowiem wydanie takiej decyzji umożliwić może inwestorowi faktyczne przeprowadzenie na podstawie pozwolenia na budowę i zakończenie robót budowlanych, należących do grupy robót wymienionych w art. 124 u. 1 ustawy. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska skarżących, którzy w skardze twierdzili, że po rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Uwieńczeniem analizowanego ciągu czynności tworzących podstawę dla procesu inwestycyjnego jest skierowane do właściwego organu zawiadomienie o zakończeniu budowy, w stosunku do którego organ zgłosić może sprzeciw w terminie 14 dni. Nie zgłoszenie sprzeciwu w tym terminie rodzi skutek w postaci możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 54 Prawa budowlanego). W ten sposób dochodzi do zakończenia cyklu inwestycyjnego, chyba, że zachodzą przesłanki uznania, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wymienia je przepis art. 55 u. 1 i 2 Prawa budowlanego, a należy do nich między innymi nałożenie w pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, stwierdzenie, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz sytuacja w której przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie było to, że pozwolenie na budowę gazociągu nie nakładało na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie została zresztą wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie gazociągu. Natomiast pismem datowanym 1 grudnia 1999 r. inwestor, powołując się na przepis art. 54, 55 i 57 Prawa Budowlanego zawiadomił Starostę o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego Jamał - Europa Zachodnia na podstawie wymienionych w piśmie pozwoleń na budowę. W piśmie wskazano, że do wykonania pozostały prace związane z rekultywacją określonych gruntów w Gminie oraz, że "system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku". Ponieważ Starosta nie zgłosił sprzeciwu inwestor mógł przystąpić do użytkowania gazociągu. W ten sposób zamknięciu uległ ciąg czynności mających na celu umożliwienie budowy i eksploatacji gazociągu - rozpoczęty wydaniem na wniosek inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowy gazociągu. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po dokonanym przez inwestora zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja taka wydawana jest bowiem w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w sprawie niniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz.U.89.17.99 z późn. zmianami), która podlegała wykorzystaniu jedynie w ramach konkretnego cyklu inwestycyjnego - zakończonego ostatecznie wskutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu czasu przewidzianego dla wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji) ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie są aktami, które mogłyby być podstawą do wznowienia cyklu inwestycyjnego - zakończonego formalnie w sposób wymagany przepisami Prawa budowlanego. Od chwili zakończenia inwestycji w omawiany sposób właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obciąża wynikający z mocy prawa i podlegający egzekucji administracyjnej (art. 124 u. 6 ustawy) obowiązek udostępnienia nieruchomości jedynie w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Brak jest natomiast na tym etapie podstaw do ograniczenia praw właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej przez zezwolenie na prowadzenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości. Należy wskazać, że skoro inwestor nie zwrócił się o wydanie mu pozwolenia na użytkowanie z uwagi na zamiar przystąpienia do użytkowania gazociągu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych na podstawie art. 55 u. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - to zasadnym było domniemanie, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane, na które uzyskał pozwolenie na budowę. W zawiadomieniu nie wskazano, że nie został wykonany światłowód, a jedynie, że określony system łączności zostanie uruchomiony w terminie późniejszym. Zapowiedź uruchomienia określonej instalacji w późniejszym terminie nie jest w żadnej mierze tożsama z informacją o tym, że instalacja ta nie została w ogóle wykonana. Należy zwrócić uwagę na ratio legis unormowania zawartego w art. 55 u. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględnia ono występującą niekiedy potrzebę rozpoczęcia użytkowania określonych obiektów budowlanych przed ich ostatecznym ukończeniem. Jednakże obiekt budowlany, którego budowa nie została zakończona może być użytkowany jedynie wtedy gdy spełnia określone prawem wymogi - również w zakresie bezpieczeństwa eksploatacji. Skoro tak, to ustawodawca przyjął słusznie, że przystąpienie do eksploatacji nieukończonego obiektu wymaga weryfikacji w drodze stosownego postępowania tego, czy obiekt ten, pomimo stanu nieukończenia odpowiada wymogom stawianym przez prawo i nadaje się do użytkowania. Wynikiem takiej weryfikacji jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana na podstawie omawianego przepisu. Nie może być zaakceptowana sytuacja, gdy inwestor obchodzi omawiany powyżej przepis w ten sposób, że po zakończeniu określonego etapu inwestycji objętej jedną decyzją o pozwoleniu na budowę zawiadamia o zakończeniu robót budowlanych i przystępuje do użytkowania nieukończonego obiektu - bez pozwolenia na użytkowanie, a następnie faktycznie wznawia proces inwestycyjny - zmierzając do ukończenia inwestycji w oparciu o dotychczas posiadane pozwolenie na budowę. Na marginesie tylko należy wskazać, że podnoszony w skardze argument, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z dnia 28 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 1563/00 decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę gazociągu jest bezzasadny, gdyż jak wynika z akt administracyjnych powołany przez skarżących wyrok uchylił jedynie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten nie miał oczywiście żadnego wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając, że organ administracji II instancji naruszył prawo materialne w postaci przepisu art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.