II GSK 211/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha, Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński (spr.), Kazimierz Jarząbek, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2330/04 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2330/04, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia A. M. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie może być wykonywana. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że A. M. zwróciła się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 4.150,73 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.) wskazując, że zobowiązana nie wykazała okoliczności uzasadniających umorzenie określonych w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141. poz. 1365). Organ ustalił, że skarżąca posiada dochody i majątek w postaci nieruchomości i jest w stanie opłacić należności z tytułu składek. Dyrektor Oddziału w K. działający z upoważnienia Prezesa ZUS decyzją z dnia [...] września 2004 r. o nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. A. M. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła o jej zmianę wskazując, że z powodu trudnej sytuacji materialnej i życiowej nie jest w stanie spełnić . Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną, której w zakresie prowadzonej działalności, określonej w art. 68 − 71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Do kompetencji ZUS należy zgodnie z art. 28 u.s.u.s. umarzanie należności z tytułu składek w całości lub w części. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wykonuje swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do środka odwoławczego. Każda strona postępowania w takiej sprawie ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jednak, w ocenie Sądu, ZUS nie jest organem administracji państwowej, a ewentualne zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek i uznanie, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie mogło nastąpić na podstawie art. 17 k.p.a. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Na mocy art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Możliwość wskazania organu wyższej instancji w stosunku do ZUS oznacza, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek nie ma potrzeby stosowania art. 127 § 3 k.p.a. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest, zdaniem Sądu, podstaw by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, 17 i 127 k.p.a., lecz także orzecznictwo NSA. Sąd wskazał, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Prezes Zakładu ani Zakład nie są organami właściwymi do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Organem wyższego stopnia jest bowiem Minister Polityki Społecznej. Dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazał ponadto na inne uchybienia, które musiałyby również prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Zakład nie zbadał prawidłowo, czy spełniona została przesłanka zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Zdaniem Sądu, Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący oparł skargę kasacyjną na przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) dalej: p.p.s.a., tj. na rażącym naruszeniu prawa procesowego mającym wpływ na wynik postępowania przez naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż doszło do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z naruszeniem przez wnoszącego kasację przepisów o właściwości rzeczowej, tj. art. 20 kpa w zw. z art. 123 § 3 kpa w zakresie wydawania przez Prezesa ZUS, Zakład decyzji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w skutek naruszenia właściwości rzeczowej w ten sposób, że ani Prezes ZUS, ani też Zakład nie mają uprawnień do ponownego rozpatrzenia spray w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz, że Prezes ZUS "nie należy do kategorii organów spersonalizowanych, mieszczących się w pojęciu ministra, co wyklucza zdaniem orzekającego w sprawie sądu podjęcie przez niego czynności władczej w postaci decyzji". Zdaniem skarżącego zarówno decyzje Prezesa ZUS jak też ministra do spraw zabezpieczenia społecznego należy traktować jako równorzędne w zakresie przysługujących uprawnień do wydawania decyzji w trybie przewidzianym w art. 127 § 3 kpa. Skarżący podkreślił ponadto, że nadzór sprawowany przez ministra jest tylko nadzorem ogólnym bez możliwości merytorycznego rozpatrywania sprawy, gdyż jest to tylko i wyłącznie nadzór zwierzchni. Podniósł ponadto, że Zakład w zakresie wydawania decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Zdaniem skarżącego WSA błędnie przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadnione było innymi przyczynami, iż doszło do przeniesienia kompetencji na Prezesa ZUS odnośnie wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności pobieranych przez Zakład, skoro również decyzja wydana w I instancji jest decyzją wydaną w takiej samej formie, co wynika z oznaczenia organu wydającego te decyzje. Zdaniem skarżącego gdyby uznać za zasadne stanowisko WSA w tym zakresie, to Sąd ten powinien był odmówić zgodności z prawem również decyzji wydanej w I instancji. W konkluzji skarżący stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.