II SA/Wr 1336/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. G., A. G., M. K. J., A. L. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących Z. G., A. G., M. K. J., A. L. i A. B. kwoty po 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Przewodniczący Zarządu Gminy [...] odmówił Z. G., A. G., A. G. (obecnie L.), M. K. G. (obecnie J.) i A. G. (obecnie B.) nabycia prawa własności gruntu położonego w M., obejmującego działki nr A i B k.m. [...] o łącznej powierzchni 12,36 ha, zapisanego w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w K. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), a w uzasadnieniu przytoczył treść przepisów powołanych w komparycji decyzji, stwierdzając, że od roku 1987 użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w M., obejmującej działkę nr C o powierzchni 1,92 ha, zabudowaną budynkiem pałacowym oraz działki nr A o powierzchni 6,70 ha i B o powierzchni 5,66 ha, stanowiące przypałacowy park krajobrazowy, wpisane do rejestru zabytków województwa opolskiego pod nr [...], była M. G., która aktem notarialnym z dnia 19 września 1988 przeniosła to prawo w części wynoszącej 4/5 na rzecz A., Z., A. i A. G. Organ podał, iż zgodnie z ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. prawo nabywania własności dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, a za takie nie można uznać gruntów obejmujących niezabudowane działki nr A i B, stanowiące zabytkowy park krajobrazowy. Od decyzji tej odwołanie wniósł Z. G., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik żony – A. i córek – A., A. oraz M., zastąpiony przez radcę prawnego – Z. S., podnosząc, że w dniu 25 lutego 2000 r. złożył wniosek w trybie ustawy z dnia 4 sierpnia 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, czym wszczął postępowanie administracyjne i dotychczas sprawa nie została rozpatrzona, natomiast w dniu 4 października 2002 r. złożył wniosek w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i spełniał wszystkie warunki, a mimo to organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece potraktował te nieruchomość jako odrębne działki, a nie jako nierozerwalną całość. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że na działkach nr A i B znajduje się Pałacowy Park Krajobrazowy, wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia 13 lipca 1991 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że grunty, o których mowa w decyzji, nie mogą być uznane za grunty rolne, gdyż w myśl przepisu art. 2 ust 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) za uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków. Grunty te nie są również zabudowane, w związku z czym w odniesieniu do nich nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu pierwszej instancji w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego w dniu 25 lutego 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r., organ odwoławczy stwierdził, że bezczynność nie zachodzi z uwagi na fakt cofnięcia przez strony poprzedniego wniosku wnioskiem złożonym w dniu 4 października 2002 r., w którym figuruje stosowne oświadczenie stron. W skardze na powyższą decyzję Z. G., działając w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych współużytkowniczek wieczystych, wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na błąd subsupcji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że nie doszło do cofnięcia wniosku zgłoszonego w dniu 25 lutego 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania spornej nieruchomości w prawo własności i wyjaśniając, iż w dniu 30 września 2002 r. otrzymał przesyłkę zawierającą druk wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. W rozmowie telefonicznej z pracownicą Urzędu Gminy w N. uzyskał informację, że tylko ten druk bez skreśleń będzie mógł stanowić podstawę do załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania we własność dochodzonego wnioskiem z dnia 25 lutego 2000 r., wobec czego odesłał do organu wypełniony wniosek. Podał, że w pismach z dnia 17 października 2002 r. oraz z dnia 23 października 2002 r., które to pisma nie zostały dołączone do akt sprawy, a które dołączył do skargi, skarżący żądali załatwienia wniosku w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r., gdyż spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy. Podał, że postanowieniem z dnia 8 listopada 2002 r. zawieszono postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności do czasu rozstrzygnięcia odwołania od decyzji z [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zarzucił naruszenie przez organy art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego, uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się w toku postępowania oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Poza tym wskazał, że dokonany przez organy podział nieruchomości złożonej z trzech działek, stanowiących nierozerwalną całość jako zespół pałacowo-parkowy, pozbawia tę nieruchomość jej dotychczasowego charakteru. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe wywody. W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2005 r. Z. G., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących, podtrzymując w całości żądania i wnioski zawarte w skardze, dodatkowo podniósł przewlekłość postępowania oraz fakt, iż w czasie gdy po wniesieniu odwołania postępowanie toczyło się już przed organem drugiej instancji, przez Burmistrza [...] wydane zostało postanowienie z dnia 8 listopada 2002 r. o zawieszeniu postępowania, co świadczy o tym, że do organu odwoławczego nie została przekazana kompletna dokumentacja. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zawarte zostało stwierdzenie, iż wniosek z dnia 25 lutego 2000 r. został cofnięty, brak jest natomiast ustosunkowania się do argumentacji podawanej przez skarżących w pismach z dnia 17 października 2002 r. oraz z dnia 23 października 2002 r. Takie działanie organów, w tym fakt wielokrotnych rozmów telefonicznych pracownicy Urzędu Miasta ze skarżącym, będącym jedną ze stron postępowania, narusza wszystkie zasady ogólne postępowania administracyjnego. Ponadto co do rozstrzygnięcia w odrębnych decyzjach w odniesieniu do działki nr C oraz działek nr A i B, podniósł, iż dotychczas cała nieruchomość, będąca obiektem pałacowym wraz z przypałacowym parkiem krajobrazowym z XIX wieku, była traktowana przez Urząd Miasta i Gminy w N. jako jedna nierozerwalna całość, natomiast w wyniku wydanych decyzji dokonano w istocie podziału zabytku, co narusza substancję dóbr kultury, oraz rażąco narusza prawo materialne tj. przepisy o ochronie zabytków, podczas gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. nie wyraził zgody na taki podział i powinien wystąpić o stwierdzenie nieważności wszelkich naruszeń substancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa decyzji odmawiającej skarżącym nabycia prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W tym miejscu należy wskazać, iż powyższa ustawa ta jest tylko jedną z ustaw w systemie przepisów umożliwiających dokonanie przez osoby fizyczne zmiany posiadanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, regulującą wyłącznie jeden ściśle określony sposób uwłaszczenia. Uregulowania w tym zakresie zawiera również ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Zwrócić należy również uwagę, że przywołane wyżej akty prawne dotyczą innych spraw administracyjnych, załatwianych przez ten sam organ, jednak w obydwu przypadkach inicjatywa osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w zakresie wszczęcia postępowania zmierzającego do uzyskania prawa własności tych nieruchomości była przez ustawodawcę unormowana jednakowo. I tak przepis art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, stanowił in fine, że osobom tym "przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie własności tych nieruchomości", natomiast przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności mówi wprost, że "użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". Z powołanych przepisów prawa materialnego wynikało zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowanie administracyjne w tym zakresie mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. W związku z przytoczonymi uregulowaniami należy stwierdzić, że mamy do czynienia z sytuacją, w której przepisy prawa materialnego przesądzały o tym, iż postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że administracja publiczna może działać w tych przypadkach wyłącznie na wniosek strony. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony należy mieć na względzie przepis art. 63 § 1- 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać. W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. BECK, Warszawa 2005, str. 362 i nast.). Powyższa regulacja obliguje organ administracji państwowej do rozpatrywania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści. Ostatecznie strona decyduje bowiem o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte i prowadzone postępowanie. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W myśl słusznego stanowiska, wyrażanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania i żądaniem tym organ jest związany. W treść żądania wyznacza w szczególności normę prawa materialnego i procesowego mającą znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, który jest zobowiązany podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90, ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47 oraz z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, System Informacji Prawnej LEX nr 78924). Z kolei w wyroku z dnia 26 listopada 1999 r. (sygn. I SA/Łd 1592/97, System Informacji Prawnej LEX nr 40547), wskazano, iż ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony wynika z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, określonego przepisami art. 7 i 77 K.p.a., a nadto z zasady pogłębiania zaufanie obywateli do organów Państwa zawartego w art. 8 K.p.a. Powyższe uwagi należało odnieść wprost do niniejszej sprawy. Bezspornym jest, że przez skarżących zostały złożone dwa wnioski, dotyczące działek położonych w M. nr C, nr A i nr B k.m. [...]: pierwszy, który wpłynął do Urzędu Miasta w N. w dniu 25 lutego 2000 r., na co wskazuje data prezentaty, o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej w prawo własności w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, natomiast drugi z dnia 4 października 2002 r. o nieodpłatne nabycie prawa własności na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Organy obydwu instancji, wydając zaskarżone decyzje, orzekały w przedmiocie drugiego z tych wniosków, gdyż rozstrzygnięcia dotyczą odmowy nabycia prawa własności działek nr A i B w oparciu o przepisy powołanej jako podstawa prawna tych decyzji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W tym miejscu zauważyć należy, że organ pierwszej instancji wprawdzie podał, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek stron, przy czym nie wskazywał daty tego wniosku, natomiast organ odwoławczy sprecyzował, że rozpatrzenie sprawy nastąpiło w wyniku wniosku z dnia 4 października 2002 r. Ponadto organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu pominął kwestię wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., natomiast organ odwoławczy przyjął, iż wniosek z dnia 25 lutego 2000 r. został cofnięty przez wnioskodawców, poprzez oświadczenie zawarte w treści wniosku z dnia 4 października 2002 r. W związku z takim stanowiskiem organów, a w szczególności organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do oceny zatem pozostaje sprawa, czy w istocie doszło do skutecznego cofnięcia przez skarżących wniosku z dnia 25 lutego 2000 r. Na podstawie lektury akt oraz w świetle przedstawionych przez skarżących okoliczności złożenia wniosku z 2002 r., należy stwierdzić, iż skarżący, przesyłając do organu pierwszej instancji wypełniony druk wniosku z dnia 4 października 2002 r., otrzymany wraz z instrukcją urzędnika, podtrzymali w całej rozciągłości żądanie wniosku z 25 lutego 2000 r. Okoliczności te potwierdza w szczególności treść pism z 17 października 2002 r. oraz 23 października 2002 r. W pierwszym z tych pism Z. G., będący pełnomocnikiem pozostałych wnioskodawczyń, wskazał, iż wypełniając wniosek z dnia 4 października 2002 r., otrzymany z Urzędu Miasta w N., zastosował się do odręcznych instrukcji pracownicy Urzędu, jednak we wniosku tym podtrzymywał w całej rozciągłości żądania wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., ponaglał o załatwienie tego wniosku i powołując się ogólnie na przepisy K.p.a., podnosił naruszenie terminów przy załatwianiu sprawy wszczętej tym wnioskiem. Natomiast w piśmie z dnia 23 października 2002 r., skierowanym do Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] i przesłanym pocztą listem poleconym nadanym w dniu 24 października 2002 r., skarżący wskazywali, że nadal żądają przekształcenia w trybie ustawy z 4 września 1997 r. uważają, że oświadczenie zawarte w druku wniosku nie może rodzić dla nich żadnych skutków prawnych, a nadto stwierdzili, że załatwienie ich wniosku z dnia 25 lutego 2000 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. potraktować można jako nieporozumienie, gdyż przepisy tej ustawy regulują całkiem inną problematykę, w związku z czym wydanie decyzji w tej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa poprzez błąd subsumpcji. Z powyższego wynika, że w istocie skarżący oczekiwali załatwienia wniosku w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w trybie ustawy z dnia z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, pomijały zatem wolę skarżących. Obydwa wskazane wyżej pisma nie zostały przez organ pierwszej instancji dołączone do dokumentacji przekazanej wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierając się na treści wniosku z dnia 4 października 2002 r. przyjął, że wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. został przez skarżących skutecznie cofnięty. Z uwagi na nie budzącą wątpliwości treść pisma z dnia 23 października 2002 r., należało ocenić, że nie tylko nie doszło do cofnięcia wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., ale również, że strona nadal podtrzymuje ten wniosek i domaga się jego rozpatrzenia. Skoro, jak wskazywano wyżej, żądanie strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i organ administracji jest związany tym żądaniem, to obowiązkiem tego organu, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, było podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony w myśl art. 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy zinterpretowały zatem żądnie strony bez jej udziału, przez co dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 kpa oraz zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania art. 10 § 1 kpa. Zauważyć należy, że ocena żądania strony bez jej udziału może doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie, bowiem o zakresie żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I S.A. 2188/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81741). Organy tę istotną kwestię proceduralną pominęły, przystępując do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nabycia nieodpłatnego prawa własności, w sytuacji, gdy skarżący podtrzymywał żądanie merytorycznego załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wywodząc, że składając wniosek z dnia 4 października 2002 r., działał według wskazań organu pierwszej instancji w przekonaniu, iż tylko dodatkowy wniosek, wypełniony na druku przesłanym przez pracownicę organu, mógł doprowadzić do rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 25 lutego 2000 r. Konkludując - skoro organy właściwe w sprawie nie rozpatrzyły wniosku z dnia 25 lutego 2000 r. w sytuacji wyraźnego żądania skarżących, stąd wydanie zaskarżonych decyzji w wyniku interpretacji żądania z pominięciem ustalenia woli stron i ostatecznie wbrew ich woli, bez oceny skuteczności oświadczenia o cofnięciu wniosku i co za tym idzie - skuteczności złożenia kolejnego wniosku, stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie cytowanych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że stosownie do art. 104 K.p.a, treścią decyzji w postępowaniu administracyjnym jest "załatwienie sprawy", tzn. "rozstrzygnięcie o istocie sprawy", czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych, które legitymowały wnioskodawców do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest zatem zakres żądania stron. Z porównania zakresu określonego we wniosku oraz zakresu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż decyzje te nie załatwiają sprawy w całości, gdyż dotyczą jedynie działek nr A i B. Zaskarżone decyzje nie zawierały w swojej treści stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a., podczas gdy organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2126/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81748). Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania, wszczynającego postępowanie administracyjne, stanowi tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Z tych przyczyn, przyjmując, iż popełnione przez organy obu instancji uchybienia w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych samych względów na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji, co orzeczono w punkcie 1 wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych okoliczności faktycznych oraz rozważań prawnych i sprowadzają się do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek złożony przez skarżących w dniu 25 lutego 2000 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).