II SA/Ka 1683/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.K. i W.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. odmówił J.K. i W.K. udzielenia pozwolenia na nadbudowę, z przeznaczeniem na cele mieszkalne, istniejącego budynku i garażu, usytuowanego na działce nr [...] w S., przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2002 r. ( sygn. akt II SA/Ka 2881/00 ). Rozpoznając powtórnie sprawę, Prezydent Miasta S. decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku oraz garażu w S. przy ul. [...]. Rozpoznając odwołanie wniesione przez J.C., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na decyzję organu odwoławczego wniesiona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, który wyrokiem z dnia 17 marca 2003 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1120/01 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku szczegółowo omówione zostały uchybienia organu administracji oraz wskazane zalecenia Sądu dla dalszego postępowania. Podniesiono, że organ nie zbadał wszystkich przesłanek wskazanych w przepisach prawa budowlanego, od spełnienia których zależy wydanie pozwolenia na budowę. Wskazano w tym zakresie na przepis art. 35 ust. 1, art. 33 ust. 2 oraz art. 34 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stwierdzono, iż niepodobna ustosunkować się do zarzutów dotyczących zgodności zapadłych rozstrzygnięć z żądaniem wniosku, albowiem w aktach administracyjnych brak jest podania o wydanie pozwolenia na budowę. Analogicznie decyzja nie poddaje się kontroli w zakresie regulowanym art. 34 i 35 prawa budowlanego, przepisów tych organ odwoławczy nie miał bowiem na uwadze i w tym zakresie postępowania nie przeprowadził. Nie została również wnikliwie oceniona kwestia ochrony interesów osób trzecich, zarówno w zakresie zacienienia, jak i usytuowania komina. Za wymagającą rozważenia uznano również sprawę harmonizacji projektowanej inwestycji z istniejącą zabudową, mając na względzie zwarty rodzaj zabudowy. W tym zakresie wskazano na konieczność podania przez orzekający organ kryteriów dokonanej oceny. Za istotny dla sprawy uznano również problem legalności projektowanej nadbudowy. Formułując zalecenia dla organu odwoławczego, Sąd wskazał, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić stan inwestycji, co będzie wyznaczało kierunek dalszego postępowania. Wskazano bowiem na fakt, że 21 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Gdyby zatem robót nie rozpoczęto, konieczne będzie rozpatrzenie żądania wydania pozwolenia na budowę, po uprzednim dołączeniu do akt wniosku wszczynającego postępowanie i dokonaniu oceny, czy zapadła decyzja i dołączony projekt odpowiada temu wnioskowi. Zobowiązano organ do przeprowadzenia postępowania w zakresie przesłanek wskazanych w art. 34 i 35 prawa budowlanego oraz do uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie, w szczególności przeprowadzenia dowodów pozwalających na analizę zarzutu samowoli budowlanej, podniesionej przez J.C., prawidłowości usytuowania nowej ściany względem komina oraz w zakresie zacienienia łazienki skarżącego. Rozpoznając ponownie odwołanie J.C. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku i garażu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie niezbędne okazało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Konieczne jest ustalenie stanu inwestycji, co wyznaczy dalszy kierunek postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Co do zakresu koniecznego postępowania, wskazano na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1120/01. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach na tę decyzję wnieśli J. i W. małżonkowie K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podnieśli, że nadbudowa została wykonana zgodnie z wcześniej wydanym pozwoleniem a od daty wydania pozwolenia na nadbudowę do czasu wydania decyzji minęło ponad dwa lata. Za nielogiczne uznano zatem stanowisko Wojewody, który uchyla decyzję po dwóch latach od jej wydania i od wniesienia budowli. Wykonanie nadbudowy oceniono jako legalne i zgodne z wydanym pozwoleniem. Wskazano na konieczność zaangażowania znacznych środków finansowych i uciążliwości dla życia codziennego, wynikające z prowadzenia budowy w zamieszkiwanym budynku. Za niedopuszczalne uznano, aby decyzja, na podstawie której została zrealizowana nadbudowa, była uchylona po zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, opisując dotychczasowy tok postępowania w sprawie i wskazując na regulację art. 51 prawa budowlanego, który umożliwia stronie zakończenie inwestycji po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie przed WSA w dniu 30 maja 2005 r. zostało ustalone, że projektowana nadbudowa została wykonana, brakuje jedynie wiatrołapu i otynkowania od strony sąsiadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co przewiduje art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, służy odwołanie do organu wyższego stopnia ( art. 127 k.p.a.). Wniesienie odwołania w terminie, jeśli nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 130 § 3 k.p.a., wstrzymuje wykonanie decyzji. Decyzja wydana w II instancji, od której nie przysługuje odwołanie w zwykłym toku instancji, jest decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane, rozpoczęcie budowy może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje ostateczne mogą być przedmiotem skarg wnoszonych do sądu administracyjnego. Przed dniem 1 stycznia 2004 r., podstawą prawną regulującą sądową kontrolę decyzji administracyjnych była ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na etapie postępowania sądowego, Sąd może orzec o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej, co miało miejsce w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zbadania przesłanek, dokonania oceny materiału dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia. Złożone odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W niniejszej sprawie, wobec uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody [...] z dnia [...], organ ten był zobowiązany do rozpoznania odwołania J.C. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę małżonkom K. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy wskazuje art. 138 k.p.a. Wynikają z niego dla organu odwoławczego kompetencje merytoryczno – reformacyjne i kasacyjne. Szczególny typ decyzji kasacyjnej przewiduje przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z zawartą w nim regulacją, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy, jako organ merytorycznie orzekający w sprawie, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie. Jeżeli jednak zakres tego postępowania dowodowego miałby być taki, że nie miałoby już ono charakteru uzupełniającego, lecz dotyczyło całości lub znacznej części postępowania, wówczas organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Instytucja ta służy również ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania, nie jest bowiem dopuszczalne aby ciężar postępowania dowodowego został przeniesiony na organ odwoławczy a w efekcie rozpoznanie sprawy ograniczone do postępowania przed II instancją. Odnosząc się do zasadności wydania przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy zważyć, że organ ten był związany zaleceniami i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 17 marca 2003 r. Zakres zaś uchybień dowodowych i w efekcie zaleceń, jakie sformułowano pod adresem organów administracji w tym wyroku był bardzo szeroki. Zalecenia te nie dotyczyły przy tym wyłącznie działań organu odwoławczego, Sąd zwracał bowiem uwagę na konieczność dokonania analiz i ocen w kwestiach, które nie były rozważane w ogóle, bądź też były potraktowane zbyt pobieżnie, przez organ I instancji. Do kwestii takich należą w szczególności sprawy legalności dokonanej dobudowy, zacienienia łazienki sąsiedniego budynku, harmonizacji projektowanej nadbudowy z istniejącą zabudową. Sąd zwrócił też uwagę, że wobec faktu wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę po 2 miesiącach od jej udzielenia, konieczne jest ustalenie stanu robót i uzależnienie dalszego procedowania od stwierdzonego stanu faktycznego. Mając na uwadze zakres ustaleń, koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd stwierdził, iż organ II instancji był uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko w takim zakresie Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej, będąc powołany do badania legalności wydawanych przez nią rozstrzygnięć. Mając na względzie przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), orzekł jak w sentencji wyroku. su.