II SA/Rz 33/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg Z. P., D. i I. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zamurowania otworu okiennego skargi oddala II SA/Rz 33/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania Z. P. oraz D. i I. F. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ja. z [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie nakazania D. i I. F. zamurowania otworu okiennego od strony południowej w ścianie granicznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 2501 przy ul. P. 8 w J. i nakazał D. i I. F. zamurowanie materiałem ściennym otworu okiennego zlokalizowanego w południowej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 2501 przy ul. P. w J. w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji Z. P. domagała się nakazania wypełnienia otworu okiennego cegłą paloną bez możliwości zastosowania luksferów lub cegły szklanej. D. i I. F. w odwołaniu zawarli wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2003r. nr [...], z powodu funkcjonowania dwóch postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednego z [...] września 2003r. nr [...], wyrażające zgodę na zamurowanie otworu okiennego oraz z [...] września 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku zastrzeżeń do istnienia wykonanego okna. Skarżący stwierdzili też, że odległości które należy zachować odnoszą się do granic między działkami budowlanymi, a działka Z. P. nr 2503 jest działką rolną. Zamurowanie otworu okiennego uniemożliwi oczyszczenie czy umycie ściany oraz spowoduje brak dostępu światła do pomieszczenia, które aktualnie jest pokojem. Powołali się też na przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, stosownie do którego nie ustala się wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami w granicach jednej działki budowlanej. Na podstawie akt sprawy organ II instancji stwierdził, że nieprawidłowo była sformułowana sentencja decyzji organu I instancji poprzez niejednoznaczne określenie materiału jakiego należy użyć do zamurowania otworu okiennego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywiódł, że podstawą prawną decyzji organu I instancji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), który zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że obiekt winien spełniać warunki wynikające przepisów obowiązujących w czasie wykonania otworu okiennego (1954r.) to jest Obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. nr 34, poz. 216). Przepisy te dopuszczały wznoszenie budynków bezpośrednio przy granicy działki pod warunkiem zaopatrzenia ich w mur ognioochronny). Organ nie uwzględnił żądania Z. P. odnośnie zamurowania okna cegłą pełną. Materiały wymienione w zaskarżonej decyzji były dopuszczone do zabudowy na podstawie przepisów z daty wykonania otworu okiennego, a ponadto została wyrażona zgoda na zabudowę takimi materiałami otworu okiennego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2003r. nr [...]). Wola strony na zastosowanie materiału nie ma żadnego znaczenia. Organ stwierdził też, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż stanowisko Konserwatora dotyczyło wyłącznie możliwości zastosowania materiału do wypełnienia otworu okiennego innego niż materiał użyty do wykonania ściany zewnętrznej, a nie oceny zgodności istnienia okna z przepisami prawa. W skardze do Sądu Z. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem i stanem faktycznym lub o jej zmianę przez nakazanie D. i I. F. wypełnienia otworu okiennego cegłą pełną paloną względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżąca stwierdziła, że nie został precyzyjnie określony materiał jaki ma być użyty do zamurowania otworu okiennego, gdyż użyto sformułowania, że ma to być materiał ścienny. Stwierdziła też, że podtrzymuje swoje wszystkie wcześniejsze wnioski i domaga się aby otwór okienny zamurować cegłą. Skarżący D. i I. F. w skardze do Sądu zakwestionowali zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż ich zdaniem przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do wykonanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w oparciu o te przepisy nie zostały zakończone. Skarżący budynek zakupili w październiku 2002r. i nie wiedzieli o istniejącym konflikcie pomiędzy sąsiadami. Zamurowanie spornego otworu okiennego innym materiałem niż cegła spowoduje, że nie będzie zapewnione dostateczne oświetlenie naturalne pomieszczenia spełniającego funkcję pokoju, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a właścicielka nieruchomości sąsiedniej może zabronić wejścia na jej nieruchomość celem umycia ściany. Podnieśli też, że działka Z. . w planie zagospodarowania przestrzennego ma przeznaczenie rolnicze, a w tym miejscu jest bardzo wąska (5 m szerokości) i stroma. Zwrócili się o uwzględnienie postanowień art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, który stwarza możliwość odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a pozostawienie okna nie będzie stanowiło żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i udzielonej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stasuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Poddawszy takiej ocenie zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że decyzja nie narusza prawa i z dlatego też względu skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt samowolnego wykonania otworu okiennego przez poprzednich właścicieli budynku, w ścianie budynku zlokalizowanej w granicy działki nr 2501, aktualnie własność D. i I. F. i działki nr 2503, stanowiącej własność Z. P. Niekwestionowany jest również przez strony, termin wykonania otworu okiennego datowany na około1954 rok ustalony przez organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego. Podstawą prawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwana dalej Prawem budowlanym. W myśl tego przepisu właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zatem zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy prawa materialnego, które mają zastosowanie do samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż wybudowanie obiektu budowlanego. O prawidłowym zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie art. 51 ust.2 Prawa budowlanego świadczy normatywna treść art. 50 ust. 1 tej ustawy. Wyznaczony tym przepisem zakres przedmiotowy wskazuje, że ma on zastosowanie w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu). W niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego wykonano w określonej przeszłości. Z ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Użycie zwrotu "wykonane" w czasie przeszłym dokonanym jednoznacznie wskazuje, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności dotyczy również zakończonych już robót budowlanych. Z wyżej cytowanych przepisów wynika, że w przypadku robót już wykonanych przepisy stosuje się odpowiednio, co w każdym przypadku będzie wymagało indywidualnej oceny stanu faktycznego w kontekście możliwości zastosowania konkretnych przepisów prawa. Trudno bowiem nakazywać postanowieniem wstrzymywanie robót budowlanych, które zostały już wykonane. Zarzuty podniesione w skardze przez D. i I. F. odnośnie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie stanowią istotnego naruszenia przepisów prawa i nie mogą skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie zachodził też obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywanych robót, a dwumiesięczny termin liczony jest od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust.1 i ust. 4 prawa budowlanego). Rozważenia wymaga kwestia z jakiej daty należy zastosowania warunki techniczne dla oceny zgodności wykonanych robót budowlanych innych niż wynikających z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Innymi słowy, czy powinny to być przepisy z daty popełnienia samowoli, czy też na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Regułą na wprowadzoną na podstawie art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego jest stosowanie prawa nowego. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepisy prawa budowlanego z 1994r. mają zastosowanie do samowoli budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tej nowej ustawy do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie oraz do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Takie odesłanie powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego z 1974r.(uchwała 7 sędziów NSA z 10.06.2000r. sygn. akt OPS 3/96; ONSA 1997 zesz.1, poz. 2). Zatem w pozostałych przypadkach będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące na dzień wydania decyzji, o ile one same nie będą zawierały odrębnych regulacji. Przepis art. 3 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego w tzw. słowniczku jednoznacznie zdefiniował pojęcie obiektu budowlanego, w którym to pojęciu nie mieści się wykonanie otworu okiennego. Należy również zauważyć, że decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa jest decyzją konstytutywną, bowiem celem jej jest doprowadzenie stanu istniejącego do stanu, który jest zgodny z prawem, a nadto w określonym terminie nakazuje wykonanie zindywidualizowanemu podmiotowi konkretnych czynności. W niniejszej sprawie organ zastosował przepisy obowiązujące w czasie, gdy został wykonany samowolnie otwór okienny i określił czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie Obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. nr 34, poz. 216). Podług tych przepisów warunkiem lokalizacji budynku w granicy było wykonanie ściany bez otworów okiennych (art. 196), a urządzenie w murze ognioochronnym otworów, zamurowanych szkłem drutowym, albo szklanymi cegłami było uzależnione od uznania właściwej władzy. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, zm. Dz. U. z 2003r. nr 33, poz. 270 – stan prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji) została wprowadzona możliwość wykonania otworu w ścianie oddalonej o 4m od granicy działki (§ 12 ust.3 pkt 1 lit.4). Natomiast z ust. 6 § 12 tego rozporządzenia wynika możliwość usytuowania ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z zastrzeżeniem ust.10 (budynki inwentarskie) oraz § 271 ust. 12 pkt 1. W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegłą szklana lub inne przeszklenia, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany (ust. 6 § 232). Z przepisów wyżej cytowanych i tych z 1939 roku jak i warunków technicznych z 2002r. wynika, że w ścianie budynku znajdującego się w granicy działki została wyłączona możliwość wykonania otworów, gdyż jest to ściana oddzielenia pożarowego. Przepisy te dopuszczają jednak możliwość zastosowania innego materiału przepuszczającego światło, ale materiał ten musi odpowiadać właściwej odporności ogniowej. Tak więc nakaz zamurowania nielegalnie wykonanego otworu okiennego w ścianie znajdującej się w granicy działki, materiałem ściennym wskazanym w zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w przepisach prawnych. Warto również wskazać, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2003r nr [...] wyraził zgodę na zamurowanie otworu okiennego w ścianie granicznej budynku przy ul. P. 8 w J. luksferami względnie innym materiałem o możliwościach doświetlenia pomieszczenia mieszkalnego. Z wyżej przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że ściana budynku znajdująca się w granicy działki budowlanej winna być ścianą oddzielenia pożarowego i wykonana z określonych materiałów, nie ma natomiast możliwości wykonania otworów. Z tych też przyczyn nie mogła zostać uwzględniona skarga Z. P., aby zamurowanie otworu okiennego nastąpiło wyłącznie cegłą. Zasadnym natomiast jest żądanie zamurowania otworu okiennego i taki nakaz został nałożony na D. i I. F.. Jednak żądanie wykonania zamurowania materiałem wskazanym prze Z.P. nie mogło zostać uwzględnione, bowiem przepisy zarówno z roku 1939 jak i aktualnie obowiązujące dopuszczają zastosowanie również innych materiałów spełniających określone wymagania odporności ogniowej. Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi odnośnie zastosowania przepisu art. 9 Prawa budowlanego, stosownie do którego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Zastosowanie innych regulacji niż określonych w warunkach technicznych może nastąpić po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, w drodze postanowienia udziela bądź odmawia udzielenia zgody na odstępstwo. Wniosek o wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązujących warunków technicznych składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w niniejszej sprawie nie jest postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę i sam zakres przedmiotowy wyłącza możliwość zastosowania procedury regulowanej przepisem art. 9 Prawa budowlanego. Również argumenty odnośnie sposobu wykorzystywania pomieszczenia, w którym ma być zamurowane okno oraz o utrzymywaniu ściany w należytym stanie pozostają bez wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji, gdyż wyżej cytowane przepisy, bez względu na okres w którym obowiązywały, co zostało wyżej wykazane, dopuszczają lokalizację ściany w granicy działki, ale bez otworów. Przewidziane w warunkach technicznych odległości, jakie należy zachować dotyczą inwestorów i odnoszą się do granic działki budowlanej, do której inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania tą działką na cele budowalne. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd postanowił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę Z. P. oraz skargę D. i I. F. jako nieuzasadnione.