II SA/Gd 591/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Górska asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w 25 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie może ona być wykonana. Decyzją z dnia 12 czerwca 2001 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał skarżącemu M. S. zasiłek celowy w kwocie 50 zł zaznaczając, iż świadczenie to dotyczy podania z dnia 14 maja 2001 r. Uzasadniając tą decyzję wskazano, że skarżący spełnia warunki korzystania z pomocy społecznej oraz, że przy ustalaniu wysokości przyznanego świadczenia wzięto pod uwagę ograniczone możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że ustalając wysokość dochodu jego rodziny niezasadnie uwzględniono dochód z gospodarstwa rolnego. Skarżący w szczególności twierdził, że ani on ani jego żona nie są właścicielami gospodarstwa rolnego. Ponadto skarżący zarzucił, że jest dyskryminowany przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej. Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 lutego 2002 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ administracji przyznając zasiłek celowy działa w ramach uznania administracyjnego. Wywiódł, że przy ustalaniu wysokości tego zasiłku z jednej strony bierze się pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel na jaki zasiłek ma być przeznaczony, z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Wskazał też, że na dochód rodziny skarżącego składa się zasiłek rodzinny i dochody z gospodarstwa rolnego. Odnośnie do gospodarstwa rolnego organ odwoławczy przyjął – na podstawie znajdującego się w aktach zaświadczenia Urzędu Gminy, że żona skarżącego jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,46 ha przeliczeniowych. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki otrzymania zasiłku celowego oraz, że kwota przyznanego zasiłku wynika z ograniczonych możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Zaznaczono przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może ocenić wysokości przyznanego zasiłku celowego z uwagi na jego uznaniowy charakter. W skardze skarżący kwestionował ustalenie, iż jego żona jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego. Ponadto podnosił, iż przyznany mu zasiłek jest za niski. Kwestionował również uzasadnienie w zakresie twierdzenia o niewystarczających możliwościach finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie kwestia własności gospodarstwa rolnego żony skarżącego nie ma istotnego znaczenia, gdyż organ pierwszej instancji nawet o tej kwestii nie wspomniał w swoim uzasadnieniu, zaś organ drugiej instancji mimo, że kwestię tą omawiał i ustalił, że żona skarżącego jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, to i tak przyjął, iż skarżący spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia organu drugiej instancji wynika, że podstawą jego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż kwestia wysokości zasiłku celowego nie podlega badaniu przez organ drugiej instancji, gdyż jest to świadczenie o charakterze uznaniowym. W związku z takim stwierdzeniem należy wskazać, że w przypadku decyzji uznaniowej zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji mają obowiązek wskazać powody przyznania świadczenia w określonej wysokości. Było tak nawet w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, kiedy to obowiązywał art. 138 § 3 k.p.a. zakazujący organowi odwoławczemu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w przypadku, gdy odwołanie dotyczyło decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie pozostawionej uznaniu tego organu. W takiej sprawie organ odwoławczy mógł w razie negatywnej oceny decyzji uznaniowej organu jednostki samorządu terytorialnego uchylić jego decyzję i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zatem, należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew temu co twierdzi, było uprawnione do oceny wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Zaniechanie tej oceny stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jest to przy tym naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględniając okres, który upłynął pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji i decyzją organu drugiej instancji i rozpoczęcie w tym czasie nowego roku budżetowego, nie sposób wykluczyć, że gdyby organ odwoławczy zbadał sytuację Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w chwili wydawania przez siebie decyzji, to byłaby ona taka, że umożliwiałaby przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w wyższej kwocie. Taki wynik ustaleń skutkować musiałby zaś – zgodnie z obowiązującym wówczas art. 138 § 3 k.p.a. - uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni zmianę stanu prawnego - zarówno uchylenie art. 138 § 3 k.p.a., jak i uchylenie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), przy czym przy interpretacji art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej należy przyjąć, że przepis ten trzeba wykładać w ten sposób, że sprawy zakończone w rozumieniu tego przepisu (przepis ten wprost nie posługuje się pojęciem sprawy zakończonej, jednakże istnienie takiej kategorii spraw wynika z jego wykładni, w szczególności posługując się wykładnią a contrario można powiedzieć, iż do spraw zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe), to także sprawy, w których decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004 r. została uchylona po dniu 30 kwietnia 2004 r. przez sąd administracyjny. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zakładająca, że sprawa niezakończona to też sprawa, w której decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004 r. została uchylona przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, prowadzi do wyników trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, w szczególności z punktu widzenia zasady równości (art. 32 Konstytucji). Może się bowiem zdarzyć, że organ administracji po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, stosując nowe przepisy będzie musiał umorzyć postępowanie (na przykład w razie braku w nowym stanie prawnym żądanego świadczenia) albo będzie musiał odmówić przyznania świadczenia (w razie zaostrzenia kryteriów jego przyznawania) mimo, że skarżący przed dniem 1 maja 2004 r. spełniał przesłanki nabycia świadczenia. W takiej zaś sytuacji adresat wadliwej decyzji wydanej przed dniem 1 maja 2004 r. i następnie uchylonej przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej będzie w gorszej sytuacji od osób, które, tak jak on spełniały przed dniem 1 maja 2004 r. przesłanki nabycia świadczenia, lecz różniły się od niego jedynie tym, że w stosunku do nich podjęto decyzję niewadliwą. Pogorszenie sytuacji skarżącego, czyli nierówne traktowanie, nastąpi zatem z powodu naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, a więc z powodu, który nie jest do zaakceptowania. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. musi więc prowadzić do tego, aby osoby spełniający przesłanki do nabycia świadczenia były równo traktowane. Można to osiągnąć tylko w ten sposób, że przyjmie się, iż po uchyleniu przez sąd administracyjny po dniu 30 kwietnia 2004 r. decyzji wydanej przed 1 maja 2004 r. organ administracji będzie sprawę rozpoznawał według przepisów obowiązujących przed dniem 1 maja 2004 r. Aby zachować zasadę równości trzeba będzie też uwzględnić skutek wynikający z art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, czyli wygaśnięcie decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Skoro niewadliwa decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej wydana przed dniem 1 maja 2004 r. wygasłaby w tym dniu, to również należy zastosować analogiczny skutek w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej wydanej po dniu 30 kwietnia 2004 r. w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny wadliwej decyzji wydanej przed dniem 1 maja 2004 r. Wydając w takich warunkach decyzję po dniu 30 kwietnia 2004 r. należy zatem czas trwania przyznanego świadczenia (jeżeli nie jest ono oczywiście jednorazowe) ograniczyć terminem 1 maja 2004 r. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana, gdyż skarżący otrzymał na jej podstawie zasiłek, zaś jego skarga sprowadza się do kwestionowania wysokości otrzymanego świadczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji.