II OSK 1221/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Społecznego Komitetu P. . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 766/04 w sprawie ze skargi Społecznego Komitetu P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę kasacyjną Stowarzyszenie - Społeczny Komitet P. wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. (sygn. IV SA/Wa 766/04) oddalającego skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2003 r. o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji telefonii cyfrowej na działce nr 296 w R. Do wydania tych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Wojewoda Mazowiecki, uzgodnił na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy w P., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji telefonii cyfrowej na działce nr 296 położonej w R. Uzasadniając to postanowienie organ stwierdził, iż z analizy przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko wynika, że zamierzone przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Wskutek zażalenia wniesionego przez Społeczny Komitet P. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że planowana stacja bazowa telefonii cyfrowej nie jest sprzeczna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. Plan ten ustanawia dla obszaru, na którym znajduje się działka nr 296, strefę przeznaczoną pod uprawy rolne, a ponadto dopuszcza lokalizowanie obiektów służących aktywizacji gospodarczej gminy, między innymi linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Ze sporządzonego na potrzeby postępowania raportu oddziaływania na środowisko wynika, że rozważana stacja spełni przepisy o ochronie środowiska. Emisja pól elektromagnetycznych nie przekroczy dopuszczalnych norm w wysokości 0,1 W/m2, normy te bowiem odnoszą się wyłącznie do miejsc dostępnych dla ludzi. Występowanie zatem pól o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 na wysokości od 46,9 m n.p.t. nie może być uznane za przekroczenie dopuszczalnych standardów jakości. W skardze do sądu administracyjnego Społeczny Komitet P. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Środowiska oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego. Skarżący zarzucił zaskarżonym postanowieniom niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchybienia formalne uzasadnień, a także oparcie się na raporcie, który jego zdaniem, jest wadliwy. W skardze podniesiono, że lokalizacja stacji telefonii na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne jest dokonana z naruszeniem miejscowego planu, jak również jest sprzeczna z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zdaniem strony wnoszącej skargę raport nie spełnia wymagań przepisów Prawa ochrony środowiska, gdyż nie zawiera analizy i oceny oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i zdrowie ludzi, w tym na zwierzęta, rośliny, ziemię i wodę oraz zawiera szereg wad i braków. Skarżący kwestionuje wiarygodność raportu, gdyż został on sfinansowany przez inwestora. W ocenie Komitetu raport nie przeprowadza analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z inwestycją. Nade wszystko jednak norma ustalająca wartości graniczne promieniowania jest niezgodna z Konstytucją RP. W odpowiedzi na tę skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r. skargę oddalił uznając, iż kontrolowane postanowienie Ministra Środowiska jest zgodne z prawem. W motywach wyroku Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) organy ochrony środowiska kierują się kryteriami wskazanymi w tej ustawie, mając na uwadze cel, jakim jest ochrona środowiska. Podstawowym dokumentem w takim postępowaniu jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który przede wszystkim powinien określać przewidywane wielkości emisji. Ze złożonego do rozpoznawanej sprawy "raportu" wynika, że jedynym zagrożeniem dla środowiska spowodowanym działaniem stacji przekaźnikowej telefonii w R. będzie emisja pól elektromagnetycznych, lecz jej wielkość nie przekroczy dopuszczalnych przepisami poziomów. Normy dopuszczalnego promieniowania są ustalane tylko dla ludzi i nie ma podstaw do ustalania jego oddziaływania na inne elementy środowiska naturalnego jak zwierzęta, rośliny, wodę, ziemię itd. Wobec zarzutu skarżącego Komitetu, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Przysucha zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy P. Nr XXXVIII/163/94 z dnia 29 kwietnia 1994 r. utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. i w dacie wydawania postanowienia przez organ II instancji brak było na tym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organy ochrony środowiska miały obowiązek oceny przedsięwzięcia tylko z punktu widzenia norm prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązujące przepisy nie zabraniają natomiast lokalizowania stacji przekaźnikowych w tym wypadku. Sąd I instancji wskazał, iż skarżący kwestionuje wprawdzie ustaloną w rozporządzeniu wykonawczym wartość graniczną dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych, powołując się na niekonstytucyjność tego przepisu, lecz organy administracyjne nie były władne kwestionować tych norm, a Sąd nie dopatrzył się ich niezgodności z Konstytucją. Oceniając "raport oddziaływania na środowisko", WSA uznał, iż odpowiada on obowiązującemu prawu, zawiera wszystkie konieczne elementy, został sporządzony rzetelnie i obiektywnie, wobec czego stanowi wystarczającą i przekonywującą podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Z wyrokiem tym nie zgodził się Społeczny Komitet P., wnosząc od niego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez wydanie go "bez oparcia na aktach sprawy z pominięciem zbadania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie zebranych w sprawie dowodów w postaci opinii mgr. inż. M. K. oraz opinii dr. hab. W. K.". Skarżący Komitet podniósł, iż wymienione opinie różnią się diametralnie od "raportu oddziaływań na środowisko" mgr. inż. Z. S., będącego podstawą zaskarżonych postanowień. W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) jest nieuzasadniony. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy... Wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się naruszenia tego przepisu poprzez pominięcie przez WSA zbadania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii mgr inż. M. K. i dr. hab. W. K. Wbrew temu zarzutowi wyrok Sądu I instancji został oparty na materiale sprawy zebranym w postępowaniu administracyjnym, stanowiącym też podstawę ustaleń zawartych w zaskarżonym do Sądu postanowieniu. Należy bowiem zauważyć, iż obowiązek wyjaśnienia sprawy, zebrania materiału dowodowego i dokonania ustaleń stanu faktycznego, a także oceny prawnej tego stanu spoczywa na organach administracyjnych rozpoznających sprawę. Rolą Sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanego już aktu administracyjnego z prawem (art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Dlatego Sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe w bardzo ograniczonym zakresie i tylko w szczególnych warunkach wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a., a jego celem jest wyjaśnienie wątpliwości związanych z prawidłowością zaskarżonej decyzji innego aktu lub czynności organu administracyjnego. Z wymienionego przepisu a contrario wynika, że Sąd nie może przeprowadzać innych dowodów, niż dowody z dokumentów, w szczególności z opinii biegłych. Strona wnosząca skargę kasacyjną złożyła do akt sprawy administracyjnej, lecz już po wydaniu zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z [...] marca 2004 r., dwie pozasądowe opinie. Z opinii tych nie został przeprowadzony formalny dowód, gdyż organy nie dysponowały nimi przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a Sąd I instancji nie miał prawnej możliwości uwzględnienia ich w postępowaniu dowodowym prowadzonym zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a Opinie te nie stały się więc częścią materiału dowodowego, nie stanowiły podstawy do ustaleń dokonanych przez organy administracyjne i wobec tego zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ich nieuwzględnienie jest oczywiście nieuzasadniony. Skarga kasacyjna nie podnosi innych naruszeń prawa, a związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tej skargi nie pozwala na stwierdzenie innych, poza wskazanymi w jej zarzutach, naruszeń (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.